PPP項目合同中項目移交部分的問題及改進辦法

(四川大學建筑與環境學院 四川 成都 610065)

引言

PPP模式作為新生的項目模式得到大力推廣，其產生的目的是緩解地方政府債務負擔、規范地方政府債務的管理、解決地方政府在進行基礎設施建設的過程中間資金短缺的一種有效方式。但是PPP合同中關于項目移交部分卻沒有詳細地規定移交的方式和方法，導致文件合同沖突，讓合同文件出現錯誤、模糊不清、設計缺乏彈性、文件之間不一致等情況。文件合同沖突具體包括風險分擔不合理、責任與義務范圍不清等風險，這些在項目移交階段都會導致因合同沖突造成合同方就移交資產、移交標準、移交條件等內容互相扯皮、推諉現象，此問題亟待解決。

一、PPP項目模式及其優勢

PPP(Public-Private Partnerships)，譯為“公私合伙制”，是政府方與社會資本方通過建立合作關系來提供公共產品和服務的一種融資方式。在公共基礎設施建設方面采用PPP模式可以很好地將公共部門、社會資本以及金融機構的優勢有效地聯合起來，這樣不僅減輕了政府方的財政壓力，而且也可以通過私營部門更好地引進先進的技術和管理經驗，提高我國公共基礎設施的運營效率和服務質量。

二、PPP項目移交內容

PPP項目全生命周期為前期、設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期。而PPP項目常用模式中，如建設-運營-移交(BOT)、轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)都直接涉及項目的移交。故PPP項目的移交在整個項目生命周期中占有相當重要的位置，也是容易產生合同糾紛的一個階段，其重要性與關注度，在整個PPP項目實施中占有極大比例。PPP項目移交一般指項目合作期屆滿時，項目公司將項目移交給政府或指定機構。PPP項目移交時一般會涉及如下方面：

三、PPP項目合同中移交部分的現狀及問題

目前，PPP項目一般的模式為，在采購階段確定了社會資本方后，再在合同中擬定項目移交的方式、程序及要求。PPP項目移交階段由其需要考慮的風險、實施步驟、方式方法的特定性，故在許多項目中會被重點提及，專門拿出來考慮。但是在項目準備階段中的實施方案中對項目移交方面大多只簡單提及移交風險和步驟或者干脆說在《特許經營權》中討論項目移交的方式、程序和要求。如下圖：

圖1

圖2

這樣對政府方來說，由于條款設置比較寬松，可能會處于比較被動的地位，會對項目的移交產生影響。但若在準備階段中對移交方案要求過多或者不合理，又可能會影響項目對潛在社會資本的吸引力。

四、造成這種現狀的原因

(一)PPP項目的特定性

PPP項目的特定性也可稱為一次性。PPP項目過程的一次性決定了每個項目的都有自己特殊的生命周期，任何項目都有其生成時間、發展時間和結束時間，在不同階段都有特定的任務、有其特定的成果性目標和約束性目標、且需要將項目看成一個整體的對象，并且有一個全面的把握。正是由于這樣的特殊性，故對各個項目的移交方式、程序及要求均有所差異。故需針對不同PPP項目，創建不同的移交方式、程序及要求。

(二)PPP項目模式在國內實施時間短

PPP模式在國內實施的時間不長，以BOT作為運作模式的項目為例，正在實施的大多項目主要在執行階段和采購階段，在國家示范項目中，處于移交階段的項目為零。故大多數項目只有借鑒其他非PPP項目移交時的經驗，其專業度和精準度會有所不足。

(三)咨詢單位對項目移交的理解不夠

前段說到PPP模式在國內實施的時間不長，即PPP咨詢單位對PPP模式的實施也處于一個正在不斷學習的階段。故咨詢單位對PPP項目的整個流程的考慮，對項目移交階段的經驗、以及項目準備階段應該劃分規避的風險均難以掌控，故在實施方案中對項目移交的方式、流程和要求可能會產生紕漏，所以相關的一些準則會寫得比較模糊或者不做提及。

(四)PPP目前的模式決定

目前PPP模式的狀態為：①政府和社會資本方都對PPP的概念不清，不懂得項目移交合同中應該有什么，導致政府既不知道如何對資本方進行績效考核，也不知道如何基于績效考核對資本方進行科學的財政補貼；②雙方沒有就移交階段明確劃分各自的權利和義務，社會資本方擔心政府會有一票否決權，于是一味試圖限制政府，沖突不斷；③PPP項目模式一般用于大型公共項目，廣泛應用于建筑、農業、交通、能源、石化、環保、城市景觀、醫療、餐飲等各個領域，若移交不當，將對當地居民生活產生極大影響。故政府行事非常謹慎，嚴格按照法律法規，而社會資本方則更加希望機制靈活，于是雙方針對很多問題都會產生分歧。

目前PPP模式的流程是在采購階段確定了社會資本方后，再在合同中擬定項目移交的方式、程序及要求。對政府方來說，不僅被動而且由于政府方經驗不足，也會對項目的移交產生影響。但若在準備階段中對移交方案要求過多或者不合理，可能會影響項目對潛在社會資本的吸引力。

圖3

五、解決辦法

我們提出的解決辦法是，提前與潛在社會資本磋商、參與討論項目移交工作，對后續的合同有一個規范和引導。

實施方案中，一般由政府大致規定項目移交的范圍，移交的風險及其分配，移交的績效考核。如下圖：

圖4 移交范圍

圖5 移交風險及其分配

圖6 項目移交績效考核

目前，對項目移交的范圍、風險及績效考核的詳細方案，政府方一般會在招標文件中提出要求，讓投標人在投標文件中提交移交方案。投標方一般會站在自己的角度看問題，對政府的真正需求可能了解較少，不能達到政府的要求。

在實施方案中，政府方一般會制定移交階段驗收的標準以及移交的費用，移交后的建筑設備保障等，還可涉及項目設施在移交時應該達到的要求、仍可安全運營的期限、設施維護水平等移交條件、一定年限內缺陷維修的責任。若提前讓潛在社會資本方提前進入，參與項目討論，對于項目移交范圍，將能夠具體到移交的實物資產，無形資產，甚至到產品合格證、設備發票、保修證、車輛行駛證等細節問題。例如，在實施方案中，移交范圍可細化到污水處理的管道維修養護記錄，焚燒廠飛灰、爐渣的運輸工具的行駛證，以及學校小賣部的營業執照等；如下圖：

圖7

對于移交風險及其分配情況，若提前讓潛在社會資本方提前進入，參與項目討論，則可制定由政府方原因導致項目提前終止，資產的分配以及人員的移交；由社會資本方原因須提前進行項目移交時，資產、債務以及人員的分配。而不會因為項目風險分配過于籠統而使政府方處于不利地位或因條件嚴苛而影響項目對潛在社會資本的吸引力。對于不同項目，可以針對項目特征，對應不同的風險分配。如下圖移交風險：

圖8

對于移交期的績效考核，將直接與項目特征接洽，如高速公路項目各個站點所用信息的移交考核，景區在特殊經營期內建設的旅游資源的移交情況考核，或者大型工業園區移交時間的考核。這樣不僅會避免許多糾紛，提高政府辦事效率，而且能夠減少移交的時間和風險，會社會資本方也是大有裨益的，這將達到一個雙贏的結果。

由于PPP項目存在復雜的特性，若想在短時間內對其進行深入具體的研究是不太可能的，而且也不可能對所有PPP項目移交階段提出要求。因此，本文所倡導的PPP項目實施方案中對移交情況的處理也不能作為解決所有PPP項目的固定不變的模式。本文只是給讀者簡單粗略介紹了作者對PPP項目在移交階段的看法，提供了一種思路。

當然，隨著部分PPP項目的進入到移交階段，對于實際產生的問題，政府也會發布相應的政策規范移交的方式、程序及要求。PPP項目咨詢公司也基本擁有成熟的經驗。故，在未來的時間里，PPP項目準備階段，對項目移交方式、程序及要求也將會到達一個全新的水平。