陜西省13年免費教育政策實施路徑及困境

吳春娜

引言

陜西省十二屆人大四次會議政府工作報告明確提出：十三五期間，陜西省全面實施13年（學前1年、小學初中9年、高中3年）免費教育。這一政策能夠惠及85.1萬名學生，是當今中國經濟人口紅利消失、產業結構升級調整的客觀要求，免費教育年限的延展，也是教育領域的供給側改革。該政策讓更多的陜籍適齡學生享受到了免費教育福利，從經濟角度看，也意味著教師和教育投入的增加，對就業和消費都有不小的提振。

陜西省13年免費教育政策實施的必要性及可行性

1.陜西省全面推行13年免費教育的必要性

教育與經濟社會相輔相成的規律，決定了當社會發展到一定階段時就會對教育提出新要求，經濟基礎決定上層建筑，經濟基礎能為教育事業的發展提供物質保障。基礎教育是國民教育體系的重要組成部分，隨著我國經濟社會的發展和教育領域綜合改革的深入推進，延長義務教育年限和免費教育的呼聲開始出現并日益強烈，繼《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》實施后，陜西省率先提出“13年免費教育”。

經濟社會的快速發展，民生問題日益成為全國上下關注的一個重要問題。同時，基于教育、科技、綜合國力的國際競爭也對基礎教育提出了更高的要求。于是，學前和高中階段教育發展成為民生問題，被納入基本公共教育服務中。扶貧先扶智，治貧先治愚，在阻斷貧困代際傳遞的問題上，教育大有所為，教育是改變落后的重要保障，承載著太多的民生期許，民生有保障，社會才更加和諧穩定，而和諧穩定也是一種無形的生產力。

2.陜西省全面推行13年免費教育的可行性

十三五期間，陜西省把共享作為發展本質，提出不斷為百姓創造福祉的要求，政府通過調整財政支出結構，新增財力和財政支出的“兩個80%”用于民生，保障政策實施。2017全省共有小學4752所，在校學生252.31萬人；普通中學2094所（高中473所），在校學生180.63萬人（高中生75.66萬人）。對公辦普通高中學生按照省級標準化高中1600元、城市普通高中700元、農村普通高中400元的標準免收學費，各級財政一年大約需額外負擔7.5億元左右滿足高中免費教育的基本需求。百年大計，教育為本。教育的數量、質量和效果與政府的重視程度和投入成正比關系，政府對教育越重視，在教育上投入越多，教育供給就越多，質量就越高，產出就越多，效果就越好。陜西省率先推行13年免費教育模式，是教育領域的創新和突破，具有很強的示范帶頭作用。此前，已有部分地區實施了12年免費教育，但沒有將學前教育一并納入。13年免費教育有效減輕了民眾的教育負擔，平衡了民眾的教育投入與回報。如果說教育是一種投資，那么政府對教育投入就是產出比最大的投資。當然，教育收益是一種未來收益或長遠收益，不能立竿見影地顯現出來。

陜西省13年免費教育政策推行現狀

1.政策全面推行之前部分地區已實行

2016年初，陜西省已有26個區縣實行13年或15年免費教育。其中神木、府谷、靖邊、定邊、吳起、留壩、寧陜、高陵、宜君、延長、鎮坪、志丹、綏德、彬縣、橫山、佳縣、麟游、石泉、嵐皋、佛坪、吳堡、子洲、米脂、清澗等縣區實行了15年免費教育，將免費教育延伸到了學前三年。各區縣免費教育政策雖有共性，但也有差異。

（1）富縣模式

府谷縣作為全國百強縣，2017年GDP為485.63億元，是名副其實的富縣，2005年實行“兩免一補”政策，2009年在全省率先實施義務教育階段免費教育政策，2010年實行高中免費教育政策，2011年推行學前三年免費教育政策。神木縣同樣作為全國百強縣，2017年GDP為904.8億元，在陜西省排名第二，榆林市排名第一，2005年實施農村義務教育“兩免一補”政策，2007年實現了真正意義上的義務教育全免費，2008年實施高中免費教育政策，2011年在12年免費教育的基礎上，實現了15年免費教育。

（2）窮縣模式

寧陜縣作為國家級貧困縣，政府將收入的近四成投入到教育中，在教育中投入多了，其他方面投入就會相應減少，縣政府出臺多項管理規定壓縮行政辦公費用，并將壓縮的經費都投入到了教育中。大巴山深處的嵐皋縣也是國家級貧困縣，2012年秋季在全省率先實行13年免費教育，通過壓縮三公經費等辦法，擠出免費教育費用，惠及幼兒7975名、高中生11597人，4年累計投入教育資金8.5億元。鎮平縣作為國家級貧困縣，2010年在全縣實行12年免費教育政策，將高中教育納入其中。

（3）省內其他地區

2012年春季，寶雞市麟游縣投入210萬元，在縣唯一一所高中——麟游中學實施三年免費教育政策，當年惠及1150名高中生，平均每生每年免學費1500元。2013年起，榆林市政府財政補貼幼兒每人每年免保育費900元（2015年提高到1500元），普通高中每生每年免學費1600元。

跨入西部百強縣的“府谷、神木模式”為財政富縣樹立了財力向教育傾斜的榜樣和典范，而國家級貧困縣的“寧陜模式”則向社會彰顯了窮縣辦富教育的決心，這些實施免費教育政策的陜西貧富地區，卻在教育上敢為人先，舍得投入，充分說明免費教育不是能不能辦的問題，而是想不想辦的問題，這是一種魄力，一種眼光，一種格局，一種觀念，是決策者對教育的認知和民生的顧念。

2.免費教育政策的社會認知度

陜西省13年免費教育政策得到了民眾的認同，滿意度評價較高。不同群體的民眾了解免費教育政策的渠道不同，主要通過網絡媒體、學校、政府公告、親朋等了解相關政策。由于西安市民辦教育水平較高，年逾萬元的學費標準與減免的區區幾百元相差太大，這里不排除對該政策漠不關心的民辦學校家長群體，但對于農村家庭來說確實減少了開支。

此外調查中筆者發現，很多人對免費教育政策的理解存在誤區，13年免費教育政策不是“零收費”，不是上學不交任何費用，而是按照生均標準免收學費，對同層次的民辦學校，學生在享受減免學費的基礎上不足部分仍由家庭承擔。由于家長期望值過高，當學校有一些服務性收費或代收費時，就會有怨言。因此，家庭教育支出的心理負擔并未減輕。

對陜西省13年免費教育分區發展的實證分析

第一，確定聚類單元。陜西有1個副省級市，9個地級市，共10個城市即10個聚類單元。

第二，確定聚類因子。聚類因子包括地方生產總值，財政收入，幼兒、小學、中學平均在園幼兒數/在校生數，小學/中學生師比，這里的中學包括初、高中兩個層次。其中，幼兒、小學、中學平均在園幼兒數/在校生數=（幼兒在園數+小學在校生+中學在校生）/（幼兒園數+小學學校數+中學學校數）。小學/中學生師比=（小學在校生人數+中學在校生人數）/（小學專任教師人數+中學專任教師人數）。

第三，聚類分析。各聚類因子數據能夠反映該地區的一般教育狀況。

表1 2016年陜西省各地區初中等教育情況

第四，聚類分析結果及評價。筆者通過SPSS統計軟件對上述數據信息進行了系統聚類和K-均值聚類分析，統計處理結果如下。

表2 系統聚類各群集組員

表3 K-均值聚類各聚集組員

由上可知，K-均值聚類法與系統聚類法分析結果一致，參與分析的10個指標均有效。按照指標之間的平均距離進行聚類，得出分析結果：一類地區西安市，二類地區寶雞市、咸陽市和榆林市，三類地區為銅川市、渭南市、延安市、漢中市、安康市、商洛市，且結合陜西各地區教育實際，該排序狀況與實際情形比較吻合。西安市作為副省級城市，其初中等教育發展均走在陜西省的前列，而商洛市的教育狀況在陜西省相對較為落后。

陜西省13年免費教育分區發展路徑

1.一類地區初中等教育均衡發展

西安市作為副省級城市，其經濟總量占陜西省三分之一以上，財政收入占比超過三分之二，擁有全省較多的經濟及政治資源，教育投入及發展優勢明顯，在全省排在一類地區符合實際情形。西安是陜西的教育中心，2017年全市共有幼、小、中、職學校3160所，在校生136萬，其中小學、中學學校數分別占全省23.7%和21.4%，中小學生人數分別占全省23.1%和26.4%。近五年來，西安市累計教育支出571.14億元，是上個五年的2.5倍。西安市教育部門力求普惠發展學前教育，均衡發展義務教育，優質特色發展高中教育，2017年普通高中優質特色發展五年行動計劃、學前教育第三期四年行動計劃等政策相繼出臺，建成了一個縱貫學前教育到高中教育的發展目標體系。所以面對13年免費教育，西安需要做的是鞏固學前一年免費教育，統一城鄉九年義務教育“兩免一補”政策，實施高中階段三年免費教育，同時加強13年免費教育經費管理。

盡管如此，西安實行13年免費教育依然存在一定的問題：城鄉教育發展不均衡、初中等公辦學校與民辦學校教育資源及產品供需不匹配，出現了“擇校熱”和“大班額”等問題。在此，西安需客觀認識和合理評估公辦學校與民辦學校辦學差距，分析二者差異化的深層原因，從制度困境和博弈論思維挖掘可能的解決路徑，以期在市場化運作的基礎上，提高公辦學校的辦學水平，同時鼓勵和肯定民辦學校的辦學熱情和成果，合理分配教育資源，達到初中等教育服務社會、提高政府公共職能的目的。

2.二類地區需整合教育資源

寶雞市、咸陽市和榆林市為二類地區。寶雞、咸陽占據關中有利條件，榆林在陜北虎踞龍盤，三個城市都是經濟發展水平相對較高、發展速度較快的地區。寶雞、咸陽在大西安經濟圈輻射帶動下，經濟總量逐年提高，尤其寶雞作為關中平原城市群的副中心城市，效應更加明顯，寶雞、咸陽分別安排1.38、1.44億元資金落實13年免費教育政策。2017年榆林經濟以壓倒式優勢位居全省第二，豐富的能源拉動著榆林經濟向前邁進，榆林在財政收入充裕的情況下，于2012年在全省率先落實15年免費教育，學前三年免收保教費，生均按900元的標準補助，2015年提高到1500元；公辦普通高中免收學費，生均按1600元的標準補助，民辦普通高中按同級公辦學校標準給予減免。可以說以上二類地區利用自身優勢，切實落實了13年免費教育政策，但教育資源并未得到充分利用，需要進一步整合與調配，教育結構不盡合理，大班額問題突出，教育資源不均衡。當下，急需加快普惠性學前教育公平發展，增擴建幼兒園；義務教育在均衡發展的同時，應提升教育質量，加快學校標準化建設進程，推進“全面改薄”工程；構建高中特色教育，提高生均補助水平，切實減輕學生家庭負擔，同時應縮小區域、校際辦學差距，繼續加大教育投入力度，合理調配教育資源，為形成惠及民眾的公平教育，提供更加豐富的優質教育條件。

3.三類地區教育合理投入是關鍵

陜北延安，關中銅川、渭南以及陜南漢中、安康和商洛6個地方為三類地區。如果說二類地區13年免費教育政策的落實是以經濟發展水平較高和財政收入充裕為物質保障的話，那么三類地區就需要在政策落地的根源——教育投入上做足功課，用戰略眼光和大局思維去審視和前瞻，用顧念民生的情懷去實施。三類地區最大的特點就是經濟發展相對欠發達，只有延安較為突出一些，幼兒園及中小學平均在園、在校生及生師比都比陜西省平均值要大，延安普通高中毛入學率75.26%，教育投入雖然比其他三類地區多，但生均值等指標并不高。該類地區整體教育基礎條件比較薄弱，現有幼兒園及中小學不能滿足需求，需要增擴建，尤其是鄉鎮地區。“窮縣模式”之所以能夠引起社會廣泛關注，就是因為窮縣做了社會普遍認為不可能的事——窮縣辦免費教育！實際上越窮越要辦好教育，教育扶貧是治貧之本。

陜西省13年免費教育政策落地的困境

1.無法抹平的城鄉教育鴻溝

免費政策的一個重要目的是促進教育公平，讓更多適齡孩子能夠享有受教育的機會，實現教育均衡發展。目前，陜西省基礎教育均衡問題越發凸顯，矛盾依然突出。免費教育政策規定免除的保教費和學費，無論對城市還是農村家庭而言，確實減少了教育支出。但對城鄉教育總體而言，不均衡的問題并沒有得到緩解，其中比較突出的表現就是城鄉生均教育經費差距較為懸殊。

2.無法遏制的擇校風

不當的擇校行為損害了教育的公平性，也加劇了社會矛盾。盡管陜西省已經實行“就近入學”政策，但初中等教育的擇校風卻越刮越烈。13年免費教育政策的推行，并未給擇校熱降溫。擇校行為是校際發展不均衡、政府公共職能缺位、社會競爭激烈、家長觀念變化等多種因素導致的，不是免費教育政策能夠解決的。加快學校標準化建設進程，合理配置教育資源，縮小校際差距才是解決問題的根本。

3.財政承擔免費教育經費的隱憂

免費教育政策落地，經費保障機制至關重要，其由政府承擔毋庸置疑，但要明晰細則，事權與財權對等。各級財政需要加大教育支出，設立教育專項資金，專款專用，及時撥付，同時要建立監管機制和核查機制，做到教育經費公開化。但政府作為“經濟人”會基于博弈論思維，作出于己最佳的選擇，所以應改變以往單純追求經濟增長的考核體系，重新構建政府責任人的考評機制，將教育相關指標作為重要的一項，以此保障教育經費的落實及基礎教育的可持續發展。

4.各地基礎教育發展指標嚴重失衡

13年免費教育政策的推行，需要建立在不同區域、不同層次學校均衡發展的基礎上。目前，陜西省城鄉生均經費補助標準差異較大，教育資源分配不均，表面上校際之間免費與免費是一樣的，但學生享受的教育資源和教育水平完全不是一個檔次。從生師比、教師學歷達標率、生均校舍面積、省級教學及輔助用房建設面積、生均圖書數、生均教學儀器設備值、學校平均班額等指標上，很明顯就能看出這種失衡帶來的差異性。要想讓免費教育政策釋放出更多的教育價值，政府需要加大教育投入，完善相關的配套政策，基礎教育才能彰顯公平性和公益性。

5.二孩時代下教育資源能否滿足社會需求

我國二孩政策于2016年1月1日開始實行，2019年第一批二孩可能會面臨入園，2022年將會面臨入學。二孩的階段性井噴，必然會帶來一系列問題。低齡學童增加，幼兒園、中小學校舍和師資這兩大教育資源出現緊張，急需大量增補，尤其是初級教育階段。此外園所、學校的硬件投入也需相應跟上。因此，政府要在免費教育的基礎上，做實教育的內涵和外延建設。