中國政治話語下的治理邏輯：基于文本分析的闡釋

王 鈺 鵬

(上海師范大學 哲學與法政學院，上海 200234)

一、綱領話語指導下的中國政治實踐

亞里士多德曾斷言“人類自然是趨向于城邦生活的動物(人類在本性上，也正是一個政治動物)”[1]。這一觀點時至今日仍被學界所推崇，溯本清源，在亞里士多德的語境下人類的價值唯有在城邦之中通過參與政治才能得到體現，政治的動物便是由此得來。馬克思提出過“人們的政治關系同人們在其中相處的一切關系一樣自然也是社會的、公共的關系”[2]。誠然，政治與人類社會生活息息相關，可以說人類社會關系的總和就是政治。在社會生活之中，人類通過話語進行信息的溝通與互換，正是通過話語的傳遞和交流社會生活才得以正常的運轉，而“話語的生產過程既是解讀生活的過程，也是建構生活的過程。正是在這樣的過程中，或者說必須經歷這樣的過程，日常生活才具有了更廣泛的社會意義，而其中的事件也就具有了實踐性、歷史性和知識性”[3]。據此可知，政治話語成為政治生活的一部分，政治話語的生產為政治生活提供了豐富的素材和標桿，從而為政治生活注入了活力、賦予了意涵。

中國作為當今世界最大的社會主義國家和世界第二大經濟體，足以證明了政治制度的先進性及方向的正確性，但在意識形態領域和道路自信方面卻形成了與國家綜合國力相悖的局面。由于長久以來政治話語權牢牢掌握在西方資本主義國家的手中，西方國家對于中國崛起一直戴著“有色眼鏡”，很難客觀地審視和評價中國政治生活和事件。再加上中國政治學領域內的基本框架與理論工具很大程度上來自于西方學說，導致中國學者常傾向于或樂于使用西方的理論來套用中國的政治現實，并以此來對中國政治生活進行評判。理論學說的產生都是源于一定的社會生活和環境之中，雖然不同的理論之中存在著某種普世的價值準則，但若是將價值觀念具體化、刻板化，則無異于刻舟求劍。

對中國政治生活的研究必須回歸到中國政治話語中去，用中國的話語來講中國的故事，而這就必然要追溯到中國政治發展的基本邏輯上來。有學者提出全國人民代表大會制的政體和根本政治制度，決定了民主集中制成為貫穿中國一切政治制度規范的總原則，“民主集中制表現在政府的組織和活動方式上，成為‘議行合一’體制，這是當代中國憲政體制規范的核心”[4]26。民主與集中這一看似矛盾的對立體通過中國政治的實踐獲得了完美的融合，早在《論聯合政府》中毛澤東就提出“新民主主義的政權組織，應該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說在民主基礎上集中，在集中指導下民主”[5]。可以說基于民主集中制的邏輯所產生的中國政治實踐隨處可尋，作為中國最高權力機關的全國人民代表大會不但是所有國家權力的最終來源，還承擔著制定國家大政方針及領導人的任免等職責，但同時全國人民代表大會的代表又是經過人民代表制度選舉出來的，這既保證了國家權力的集中，又達到了程序形式上的民主。

中國政府與中國共產黨作為國家實現現代化過程中最大的助力器，在其對國家政治生活進行塑造和引領的實踐過程中，也都產生出了具有中國特色的政治話語。回顧中國共產黨的發展歷程就能夠發現，長久以來黨都是通過文件的形式來組織動員全體黨員朝向同一目標奮進的，從伴隨著黨一起誕生的《中國共產黨第一個綱領》，到影響中國政治進程的中共七大綱領，再到新中國成立后歷次黨的全國代表大會的報告文本，可以說這些綱領性的文件在不同時期都承擔著指引黨和國家發展方向的重任，為中國政治的發展做出了重要貢獻。這種以革命和國家建設為基礎的歷史經驗，逐漸形成了“綱領政治”這一中國特色政治話語，“把實踐作為歷史來認識和把握，找出過去、現在與未來之間的實踐關系，構建共產黨人共同信仰的實踐邏輯，這是中國共產黨人綱領政治的要義之一”[6]。考慮到中國共產黨不但是中國的執政黨，而且“共產黨組織對一切國家機構實行組織關系上的統一領導，它既包括黨的中央機構對下級機構的統一領導，也包括黨組織對同級國家機構的統一領導”[4]38，更是將這種政治生活中的特殊現象帶到了中國政府的治國理政之中，從而勾勒出了一條具有中國特色的政治生活和實踐的發展脈絡。

二、政黨綱領對社會力量的組織動員

厚重的歷史傳統帶來的并不都是民族的榮耀，往往還伴隨著沉重的負擔。道格拉斯·諾斯的路徑依賴理論或許可以從側面去解釋，為什么一個強盛的中華帝國會在近代被西方列強輪番凌辱百余年。在世界各國爭相邁向現代化時，舊有的政治經濟體制已不能滿足現代化進程的要求，“中國的政治和經濟傳統中的另一個因素，是缺乏有力的政府領導來利用各種社會資源”[7]。為了實現資源的整合和對全社會的動員，政黨理論被引入到中國政治生活之中，開始對中國社會進行新一輪的整合。

在古代中國“朋黨”是一個貶義詞，所謂君子矜而不爭、群而不黨，但幾乎整個20世紀中國政治的發展歷程卻一直與黨派緊密相連。先是在晚清改革過程中開放黨禁，之后又在民國初年出現了政黨叢生的亂象，再到后來國共兩黨為中國未來發展方向之爭，直至新中國成立后確立了中國共產黨領導的多黨合作制度為中國的根本政治制度，中國才真正有了一個穩定且現代化的政黨制度。作為一個出身于工人和農民階級的政黨，通過嚴密的政黨組織結構和高度統一的意識形態，中國共產黨的組織動員能力是無比驚人的，正如有學者所說“當每一個村莊、每一條街道，甚至每一個人都在無所不包的官僚組織控制下時，就意味著國家掌握了空前未有的動員與控制力量”[8]，中國共產黨對國家的組織動員能力可以說超出了中國歷史上的任何政治組織。

如前所述，中國政治生活中一直有通過綱領性文件來保證黨和國家最高意志得以貫徹的傳統，基于這種政治現象有學者提出了所謂“文件政治”的概念，認為“它作為一個強有力的系統能夠把所有政治團體和個人聯系起來，具有把抽象的意識形態與日常的政治行為聯系起來的功能”[9]。這類觀點無疑捕捉到了中國政治生活的特殊現象，但并未能將其系統性地展開；只是發現了文件作為聯系中國政治生活的一個紐帶的作用，卻并未發現文件同時擁有著提綱挈領的作用；籠統地將黨和國家發布的政治文件都視為研究對象，沒有能夠認識到政治文件之中也有主次關系、輕重之分。應當認識到的是，黨和國家所發布的重要綱領性文件是中國政治生活的一大重要組成部分，綱領性文件中蘊含著對國家大政方針的深度思考和部署，是治國理政過程中的重要手段。

事實上綱領性文件本身只是普通的文件，并未能直接起到組織動員的作用，而依托在綱領性文件背后的政治權威和綱領性文件得以層層傳遞的組織架構，才是構成綱領性文件巨大動員能力的根本要素。有學者就提出“就溝通過程而言，政治文件所傳遞的政治信息是絕對的、剛性的，不允許任何個人和團體進行質疑和挑戰，即使是不當的信息也是如此，這就是說政治信息的溝通是單向的……”[10]這種自上而下的政治溝通方式應當正視而不該回避，即使是綱領性文件也是屬于黨和國家自上而下的指令性命令，但這種中國政治生活的特殊現象是從政治實踐過程中的實際需要所產生的。就中國的現代化過程和國情而言需要一個強有力的組織來完成對資源的聚集和分配，正如亨廷頓所說“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度”[11]。以綱領性文件來完成組織動員，是立足于中國政治生活的發展規律和具體國情的。

新中國成立后，中國政治生活的綱領性文件一般直接來自兩種途徑，一是黨的全國代表大會文本，由于黨的全國代表大會每五年召開一次，因此報告文本的產生也具有一定的周期性特點；而另一途徑則來自由國務院政策研究室為班底、征集專家學者的意見、遵循黨中央的指示精神和總理的要求制定出來的政府工作報告，報告內容涵蓋上一年政府工作情況和當年政府工作任務等重要內容，每一年度都會由國務院總理在兩會期間向全國人大代表進行報告，由于內容多涉及政府工作情況和自身建設等，因此也被稱為每年政府的“期末作業”。可以說，每年政府工作報告的文本也是分析當年度政府工作重心及未來發展方向的風向標，因此黨的全國代表大會文本和歷年政府工作報告文本就成了政治話語和實踐研究的重要文獻資料。

通過關鍵詞的搜索來探尋政治發展過程中的邏輯規律早已有之，在觀念史研究中就已有學者提出“研究者可以通過建立包括過去所有文獻的專業數據庫，采用數據挖掘(data mining)方法，把表達某一觀念所用過的一切關鍵詞找出來，再通過核心關鍵詞意義統計分析來揭示觀念的起源和演變”[12]。與上文中“文件政治”所不同之處在于，首先，這種分析方式的具體研究對象是在政治發展過程中的綱領性文件，研究對象本身就具備一定的特殊性，并非濫竽充數的文獻；其次，在分析過程中強調對研究對象的動態變化過程中的連續性予以充分認識，應當充分認識到這些綱領性文件之間存在著緊密的聯系，而不能將其割裂來看；最后，這種分析的最終目標仍是對政治話語和實踐脈絡的描述和解構，并非觀念史的研究。

三、綱領文本勾勒治理意蘊變遷

治理從某種程度上而言是一個舶來品，“1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用‘治理危機’(crisis in governance)一詞，此后‘治理’便廣泛地被用于政治發展研究過程中，特別是被用來描述后殖民地和發展中國家的政治狀況”[13]。在西方學界中治理作為一種新型模式，被用來解決政府能力范圍之外或處理成本較高的公共事務，它排斥非傳統政府管理模式的大包大攬，而強調通過充分調動社會組織、治理主體多元化等方式，來應對全球化以來越發復雜多變的各類問題。雖然我國與西方國家在社會發展階段和具體國情方面有著一定的差異，但這種轉變理念和思維方式的新路徑也給我國政府的施政帶來一定程度的啟示。

在中共中央十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，頻繁地提到和使用了“治理”這個概念，在如此一個重要的會議中多次使用一個新的詞匯，足以見得黨中央對于治理概念的重視，體現了黨和國家試圖對深化改革和治國理政過程中的思維方式進行一定程度的轉變，也從側面證明了黨和國家對于推進全面深化改革所下的巨大決心。習總書記就曾指出，“一定要有自我革新的勇氣和胸懷，跳出條條框框限制，克服部門利益掣肘，以積極主動精神研究和提出改革舉措”[14]87。可見轉變執政思路，勇于改革創新已然迫在眉睫。

根據黨中央正式發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》文件精神，來對其后頒布的綱領性文本中治理話語所涉及的層面和領域進行劃分和統計，大致有如下兩種分法，一種是根據治理的層級和范圍進行劃分，一種則是依據治理概念所涉及的具體問題來分組。根據治理的層級進行分類，可以將綱領性文本中的治理劃歸為國家治理、社會治理和全球治理三類。按照綱領文件中的治理概念的含義，國家治理應當理解為以政府的主要行政系統為核心、涵蓋黨政軍三個領域而開展的對于國家大政方針政策的部署和安排；而社會治理則泛指對于社會領域內各種涉及公共服務、公共安全、基層社區建設等一系列社會基本問題的處理和解決；全球治理則主要涉及國際經貿關系領域，主要指我國主持或參與建設的國際性組織和團體的發展建設。遵照上述的劃分標準，將治理概念提出后的政府工作報告文本和黨的全國代表大會報告文本進行關鍵詞檢索，得出表1。

表1 政府工作報告文本和黨的全國代表大會報告文本的關鍵詞檢索

通過表1我們可以發現治理話語更多地出現在社會治理領域內， 并在報告文本中常與有關民

生建設和資源利用問題同時出現，這主要與政府的工作報告更加關注具體的社會問題有關。眾所周知，在國家發展和建設的過程中社會問題往往是最為煩瑣和復雜的，高速的經濟增長背后隱藏的往往是各類社會基礎設施和公共服務不到位；而過去長時期對資源的過度消耗和有害氣體的排放，也使得環境污染問題日益嚴重；同時現代化進程中過去政府大包大攬的老路已行不通，社會問題的日趨復雜性、多樣性，都急需有新的理念和對策來補充。國家治理涉及國家根本政策的制定，因此在歷年的政府報告文本中出現頻率較低，但在五年一次的中國共產黨全國代表大會文本上則頻繁出現，這既反映了我國政府根本政策方針的相對穩定性，也體現出黨對國家發展方向的密切關注。而世界治理作為一個新的概念，雖然直至2016年的政府工作報告文本才首次提及，但這并不意味著世界治理的概念不重要，世界治理作為中國特色大國外交和新型大國關系的一個重要組成部分，承擔著為中國在世界領域內推行自身價值觀和意識形態的職責，同時也為中國在海外的政治、經濟利益的保護發揮著重要的作用。

根據治理所牽涉具體問題的領域，又可以將治理劃分為政治領域、經濟領域、社會領域、文化領域和生態領域這五個方面。此處的政治領域專指與國家行政機關部門相關的部分；經濟領域則是指涉及各類公司、企業等營利性質的部分；社會領域包括公共服務、社會治安、社區管理等問題；文化領域指國民意識形態和信息傳播相關的方面；生態領域主要包括大氣污染、污水排放、土地荒漠化等自然資源的合理使用和保護問題。依照此標準，最終形成表2。

表2 具體治理領域的關鍵詞檢索

通過表2更為細致的數據排列我們不難看出，政治領域中治理話語出現的頻次不升反降，則進一步印證了之前關于我國大政方針基本穩定的判斷；在經濟領域內治理依舊占比較低，出現的情境大多與經濟全球化和國內公司內部管理結構相關，表明了國家對于經濟領域的開放態度，體現出國家對于市場在資源分配中的決定性地位有了進一步的認識；社會領域中治理出現頻率較高，一方面是因為國家對于民生建設等問題的重視，另一方面也是出于政府職能和治國理政理念的轉變；文化領域中幾乎沒有涉及治理話語，但值得一提的是，在黨的十九大報告文本中提出建立網絡綜合治理體系，這一想法的提出應該與黨和國家對于網絡安全和意識形態的把握有關，伴隨著社交媒介的飛速發展，如何在思想觀念飛速轉變的當下牢牢掌握住意識形態領域的主導權、占領網絡輿論的制高點，成為黨和國家在新時期文化領域的一大課題；生態領域則是國家在治理話語中最為關注的領域，“建設生態文明，關系人民福祉，關乎民族未來”[14]208。如何處理好經濟發展與環境保護問題需要有新的理念和智慧，而治理話語恰好為這一問題的解決提供了一種新的思路，因此得到黨和國家的重點關注。

四、文本視角中的中國治理邏輯

透過上述文本視角的檢索和分析能夠清晰地發現，中國語境下的治理是黨和國家在面對新局面、新挑戰下對自身執政理念和施政方式的一種自我革新和深度變革。中國政治話語下的治理概念被重視，象征著黨和國家領導人深刻地意識到改革進程已經到了瓶頸期，現有的理念和方式如果不加以革新，改革必然不能繼續下去。綜上可以得出中國政治話語下治理邏輯的三大特征。

(一) 治理主體多元化

同過去政府作為社會管理的絕對中心不同，綱領文本中提倡和號召地方政府、社區、第三方組織等都加入到社會問題的解決和處理中來。面對錯綜復雜的社會問題，僅僅依靠政府體系來應對，只會增加當前已然繁重和冗雜的行政事務，造成民眾對于政府不作為及懶政的不良印象。治理主體的多元化能夠通過多方社會組織和團體的加入(相比于政府系統，在處理社會問題過程中，社會組織和團體相對更貼近問題實際情況)，能夠彌補政府在信息采集上的缺失，從而更加迅速和快捷地處理問題，達到信息共享、社會資源優化配置的功效。并且在處理社會問題時政府能夠從瑣碎的事務中得以抽身，扮演引導者和裁判員的角色，鼓勵和引領眾多社會組織和團體妥善地解決問題，進而提高群眾參與公共事務的熱情，增加決策和施政的透明度，既預防了貪污腐敗和暗箱操作，也能夠使民眾更加了解政府、支持政府、相信政府。

(二) 治理方式多樣化

治理方式的多樣化是相對于施政理念上的革新，相較于談及管理便是出臺政策、法律法規等行政命令而言，治理概念既帶有動詞意義上的處理和解決的含義，也具有名詞意義上善治的意蘊。作為動詞意義上的治理代表著在處理社會問題時，不但可以通過法律、法規等傳統路徑直接進行干預，還可以借助“場域”的概念，給利益相關方提供一個平臺，通過綜合性的討論和協調，共同制定出一個共時性的解決方案。相較于動詞含義上治理的目的導向，名詞意義上的治理則是一種價值導向，強調通過營造良好的社會秩序和氛圍，從而實現一種社會良好狀態的終極追求。這種價值追求所帶來的理念更新，提供了一個新的目標和方向，使已有的方式也能重新獲得改變，這正是治理方式多樣化的原因所在。

(三) 治理范圍擴大化

傳統的政府管理受理念和意識的限制，常常頭疼醫頭、腳疼醫腳，沒能徹底地解決問題，治標不治本。治理概念的引入意味著治國理政視域在橫向和縱向兩個維度得到擴展，在橫向維度中強調處理社會問題時不再只局限于傳統政治、經濟、社會領域，同時開始將文化、生態等多領域的因素都納入到治理范圍中，使得治理領域得到進一步的擴展，以應對現代化和國家發展過程中不斷出現的復雜問題；縱向維度上體現在對社會問題的發生、緣起、經過等予以更充分的調查和研究，必須從更為長遠的角度來審視政策制定及執行所帶來的影響和后果，保證政策的延續性同時也時刻關注其后續發展演變，保證其能夠最大限度地發揮功效。以環境問題為例，不但要積極治理土地荒漠化，還要在源頭上禁止濫砍濫伐，用科學的政策標本兼治，系統性地處理問題。

對同一問題通過不同的理論工具以及視角來研究，往往會得出不同的結論。本文通過以政治話語為工具來對政治生活的發展軌跡進行勾勒，采用關鍵詞搜索的方法對治理在綱領性文本中的邏輯特征進行了一種闡釋和描述，是植根于中國政治生活的一次嘗試，“一如其他那些已經成為中國政治文件中常用詞的名詞那樣，根源于中國政治歷史的傳統、對接中國現實政治的經驗、響應現代政治趨勢，是政治文件采用新的關鍵術語并提升為重要概念的三大基礎條件”[15]。中國政治發展的復雜性自然不是僅有某種理論或某種視角便能解釋得清楚的，但只有基于自身國情與發展脈絡，同時借助科學的研究方法才能為之做出應有的闡釋。