分裂主義活動的變遷

楊 東

（中央社會主義學院，北京 100081）

無論中外，歷史表明，只要政治共同體存在，總會有成員試圖脫離共同體。少數族裔容易將治理的負面經歷歸結為族群差異，認為自己與有相同的社會文化特征的人群才有共同命運。這也是民族自決原則的實際基礎。20世紀以來，自決已成為一種國際共識，反對民族自決成為了“政治不正確”，可是國際社會的歷史和現實從未與民族自決理念契合。自決有多種形式，包括增加公民權利和文化權利、地方自治、共管、宗主權、聯邦。追求民族自決活動中的一部分是尋求完全獨立，試圖正式退出現有國家以創造新的國家，即分裂或分離（secession）。本文描述分裂活動在現當代的變化，以求對分裂主義及其活動有進一步的認識。

17、18世紀，現代民族國家的崛起從根本上改變了政治權威，曾經的皇權或神圣無懈可擊的主權逐漸受到挑戰。隨著19世紀現代國家在歐洲普及，主權的來源變為公民的民意；政府的權力邊界和結構應由人民確定，或者至少要符合民意，才被認為是合法的。民族主義，即政府管轄權和民族認同界限應該一致的信念，也變為一種主要的政治力量。伴隨該信念的傳播，民族主義叛亂的威脅越來越大，迫使各國政府為自身的合法性做辯護，并要解釋為什么各種人群應該在一個政體內被共同治理。而那些沒有文化融合、沒有悠久歷史的多民族帝國面臨的國內挑戰和邊疆危機尤其多。到19世紀中葉，民族主義運動開始向外擴散，許多人開始關注國家的定義，也產生了種種分歧。其中，“國家認同的基礎是什么”是一個關鍵問題。對于“一國內誰合法地屬于誰”的問題，無論從歷史、語言、宗教，還是這些因素的組合來試圖解答，都沒有現實給出的答案復雜。一些人認為他們與鄰居有天然的親和力，并著手實現自治，但大多數人沒有選擇這條道路。可以說，國家很少有完全成形的，或者說是完全符合“一國一族”信念的民族國家。

源于西方的民族主義有兩種主要形式：公民民族主義和族群民族主義。《美國獨立宣言》中體現的是公民或自由民族主義，理論上它允許個人為了理想團結起來，建立國家，成為“民族之林”中自愿和平等的成員。這種民族主義并不反對多民族國家。族群民族主義則將單一族群作為民族國家的基礎，并將其他民族降為次一級的地位。與自由民族主義相比，族群民族主義包含更多的不自由，大多數分裂主義活動都支持這種排外的民族主義。族群民族主義意味著在一個民族國家境內的任何少數民族都面臨不平等，即使是既存的共同體內也會發生變異，產生不平等。因此，族群民族主義破壞了多民族帝國，也帶來了民族自決與國家完整之間的緊張關系。

19世紀末，民族主義意識形態已在全球蔓延開來，殖民地人民吸納了歐洲人的自決觀念，特別是通過獨立實現自決的道路。二戰后，即便聯合國和原殖民帝國沒有譴責民族主義，民族國家的誕生浪潮仍然激起了各種形式的反對。殖民地的邊界地區成為民族主義者組織化的根據地，甚至一些傳統的社會群體也出現了叛亂，這些群體一般在殖民地內部或跨幾個相鄰殖民地，如布干達王國、泛非運動。在這種背景下，分裂主義者試圖破壞19世紀建立的殖民地邊界，破壞利于歐洲人統治的模式。

20世紀中葉，民族主義者要求的國家認同是國家自立、主權、國際社會成員地位。鑒于政治現實，民族主義愿景很難實現，問題的關鍵在于無法確定組成國家的人群。從表面看，自決似乎是合理的，“讓人民決定”，但事實上這是荒謬的，因為只能先有人決定人民是誰之后，人民才能決定，才能實現自決。由于現實中民族認同和國家邊界的界限從未完全一致，所以世界各地對于“人民是誰”存在實質性的分歧，即使存在一致的少數幾個地方，也很難永遠保持那種狀態。

因此，源自歐洲的“民族國家”，為原本存在的民族主義、種族主義思想提供了現實政治活動的內容，也為分裂主義和活動埋下了導火索。

一、分裂主義需求與結果的變化

現代的分裂或者說分裂主義的要求和運動，是伴隨現代民族國家和民族主義而生的。它在誕生后二百年間，展現出從反殖民的獨立運動向多元化的變化。“分裂”一詞，今天帶有很強的負面意味，但事實上它還包含“自決”“獨立”這些正面意味的詞匯。為防止陷入價值判斷的混亂，可以把“分裂”看作是人類社會的一種現象，從歷史中，還原它的具體含義。從現代民族國家誕生到今天，分裂的要求和活動經歷了一些變化——從反殖民獨立到國家的分裂。

18世紀下半葉，北美十三州殖民地的《獨立宣言》是分裂主義要求的預兆。①許多人認為反殖民運動是民族自決運動，民族自決不屬于分裂主義。誠然，反殖民的分裂和非殖民分裂有著不同的內在特征和沖突的形態，但它們最終都試圖從所在國中分裂出來，創造一個新的國家，符合分裂主義的概念。需要注意的是，應把分裂主義看作是一種社會現象，加以研究。《獨立宣言》的精神和文本也是很多類似運動的模板。這些運動的影響力并非瞬間爆發。在19世紀之前，獨立是一種較不尋常的需求。1816年，國際體系中有25個國家。一百年后，即使有第一次世界大戰的肆虐，世界上也只有不到50個國家。②The Correlates of War Project War Data, 1816 - 2007 （v4.0）, http：//www.correlatesofwar.org/data-sets/COW-war.（2018-07-22）在19世紀，分裂是罕見的，主要是美洲的反殖民運動。不過，反殖民獨立運動是當時大多數新國家產生的途徑，其累積效應有時足以改變大國的命運，西班牙就是典型的例子。1810年，由米格爾·伊達爾戈·卡斯蒂利亞領導的墨西哥印第安人和混血兒的獨立運動，向西班牙發出了“多洛雷斯呼聲”，最終導致一場成功的獨立戰爭。新誕生的墨西哥帝國于1821年加入國際體系。③1823年墨西哥共和國取代了墨西哥帝國。墨西哥的例子激起了其他地區的分裂要求，阿根廷、新格林納達（現哥倫比亞）、智利、秘魯和上秘魯（現玻利維亞）、巴拉圭、烏拉圭、委內瑞拉都成為效仿者，西班牙的美洲世界開始崩潰，在不到一百年的時間里西班牙失去了18個殖民地，其國際地位急劇下降。與此同時，世界上還有一個令人矚目的分裂主義案例是美國內戰，不過，南方邦聯（CSA）未能與美利堅合眾國分裂。19世紀的美洲，反殖民運動仍是分裂要求和活動的主流。

反殖民運動是19世紀新國家的來源，而20世紀，國家的分裂逐漸成為新國家的來源。20世紀，有更多的成員進入國際體系，國家數量幾乎翻了兩番，截至2018年已增加到197個。在此期間，因分裂而誕生的國家接近70%。分裂成為新國家誕生的主要途徑，而且分裂從零星的區域現象轉變為世界范圍內的共同事件。

20世紀上半葉，分裂的要求仍主要來自反殖民運動，當然，在現代民族國家的家鄉歐洲，分裂主義也在生長。自決和民族主義等思想激起了殖民地對帝國主義列強的反抗。殖民地人民對世界秩序的普遍不滿，令一些殖民國家感到意外。伍德羅·威爾遜總統著名的“十四點”演講以及聯合國非殖民化工作，助長了分裂主義。威爾遜的意圖并不是要煽動民族主義叛亂，而是為少數受第一次世界大戰影響的人民恢復或創造民族獨立。按照他的計劃，戰爭結束后，在奧地利、匈牙利、波蘭等地建立新的國家。但威爾遜過于理想化，而與他同時代的一些人已經預見到“十四點”計劃可能會被解釋為無條件支持民族自決。

威爾遜號召的威力遠超時人的預計。在歐洲，愛爾蘭人從19世紀80年代起就提出自治的要求，并與英國進行了一場小規模獨立戰爭，最終在第一次世界大戰之后控制了愛爾蘭32個郡中的26個。④有人認為，伍德羅·威爾遜在國內的政治失敗，在一定程度上是由于他失去了愛爾蘭裔美國人的支持，因為巴黎和會期間，威爾遜未能支持愛爾蘭獨立。不幸的是，賦予愛爾蘭獨立地位的協議所帶來的和平是短暫的，愛爾蘭北方的天主教徒和新教徒之間的沖突很快重新開啟，并持續了數十年。許多歐洲分裂主義運動在同一時間出現，包括巴斯克地區、蘇格蘭、法蘭德斯和阿爾托—阿迪杰/南蒂羅爾。在東南歐，分裂主義者活躍在車臣、克羅地亞、塞浦路斯、科索沃、烏克蘭。這些分裂活動多年來一直得到部分民眾的支持，并經歷了意識形態和戰略的轉型。到目前為止，還有許多分裂主義者依然活躍。

直到第二次世界大戰后，反殖民主義的分裂活動才真正爆發。這些運動的成功率比歐洲分裂活動的要高。長期的系統變化，比如領土收益的變化，為分裂主義者的活動提供了助力。①HendrikSpruyt, Ending Empire: Contested Sovereignty and Territorial Partition, Ithaca, NY： Cornell University Press, 2005.同時，民族主義的全球擴散增加了殖民國家持有遠方土地的成本。二戰結束時，盟國明確要求聯合國實現世界的非殖民化。歐洲的殖民國家第一次同時面臨許多殖民地的分裂要求。殖民國家極不情愿地接受了殖民地的分裂。殖民地獨立的速度和形式有很大差異。大多數反殖民運動在第二次世界大戰后不久就開始了，并且在20世紀60年代中期實現獨立。此后，分裂主義運動的數量明顯下降，到1976年，這一數字再次回升，并保持相對較高的水平。在1945年至2002年間共發生了67次成功的反殖民的分裂，殖民地脫離了殖民國，獨立建國。

殖民地獨立建國浪潮之后，反殖民無關的分裂主義要求開始增加。大量成功的反殖民分裂并未滿足全世界對獨立建國的需求。分裂主義對沒有領土的“國家”和民族有著極強的吸引力，特別是那些發現自己處于排他性的新獨立國家中的人們，分裂建國成為其理想。二戰后擺脫殖民命運的新國家內的少數民族開始新的分裂，比如烏干達、尼日利亞、印度、緬甸、印尼、埃塞俄比亞、蘇丹。值得注意的是，這些分裂主義運動帶有冷戰色彩，是在意識形態對立框架下，或是發生在相對較小的土著群體和島嶼國家，如布干維爾、波多黎各、科西嘉、瓦努阿圖。這些非殖民主義的分裂要求不太可能迅速得到滿足，也不太可能實現建國，因為主要的國際機構及其成員國只愿意接受具有特定特征的新成員，比如因反殖民運動而獨立的國家；其他理由的分裂，并不為國際社會所接受。因此，20世紀分裂主義的急劇增長并沒有帶來分裂活動成功率的急劇上升。

二、分裂主義活動方式的變化

總體上，分裂主義暴力已經成為全球暴力的一部分。在1900年之前，戰爭主要是與獨立需求無關的征服或叛亂戰爭。1900年后，國家與非國家行為者之間的大部分戰爭都是分裂主義沖突。20世紀以來的分裂活動是昂貴和血腥的，常常給所在國帶來災難性的后果。當正式分裂發生時，人員和領土的損失意味著人力、稅收、自然資源和基礎設施的減少。在某些極端情況下，會給所在國帶來嚴重的赤字，甚至危害所在國的持續生存能力。即使在人民和領土的客觀價值看起來很低的情況下，分裂主義沖突中的精神損失也可能很高。②Monica Duff y Toft, The Geography of Ethnic Violence, Princeton, NJ： Princeton University Press, 2003.不可否認，分裂也可能讓所在國受益，比如要求分裂地區是政府資金的凈接收者，或者分裂能夠使國家種族構成同質化。即便在這種情況下，所在國領導人也還是可能反對放手，因為這會開創先例，鼓勵其他分裂活動。③Barbara F. Walter, “Building Reputation： Why Governments Fight Some Separatists but Not Others, ”American Journal of Political Science, 2006 （2）： 313-30.20世紀90年代初蘇聯和南斯拉夫的情況表明，分裂的先例可能會引發一場不可逆轉的多米諾骨牌般的國家解體過程。境內有多個不滿的少數民族的國家政府對這種示范作用更加敏感。④Donald L. Horowitz, Ethnic Groups in Confl ict, Berkeley, CA： University of California Press, 1985.因此，一旦分裂活動爆發，所在國通常采取各種措施確保國家完整。

分裂主義者同樣需要付出高額的賭注，但與所在國政府不同，他們獲得回報的幾率更大。要求獨立通常不是某一族群的首選。在要求分裂之前，該族群中的大多數人會用盡國內政治措施解決問題。換句話說，他們試圖在所在國內得到更多的自決權。所在國的政治家通常會打擊潛在分裂群體，這種反應會加劇該群體對所在國政府的不滿。同時，爭取自決權的行為也將整個族群變成所在國人民眼中的敵人，族群中并不積極參與分裂活動的人也會處于被敵視的境地。結果是，族群中的分裂主義者從弱勢地位開始，隨著沖突的升級而變強，人數增多。在極端情況下，分裂主義者可能與所在國展開你死我活的斗爭。對于分裂主義運動的領導人而言，他們會在新國家中獲得高度的威望。這種政治威望往往意味著財富、名聲、權力、生活方式的升級。除此之外，國家地位也為其個人帶來稀缺的權力，比如法律豁免權、主權權力、外交事務的控制權。正因如此，有人甚至認為，正是個人對權力和聲望的追逐腐蝕了分裂主義者與所在國政府談判的基礎。在分裂活動中，民族主義領導人會越來越傾向于不計代價地取得獨立，而不是尋求談判來確保群體的安全和福祉。此外，新獨立的國家也會獲得各種利益。首先，可以有效消弭對所在國政策的不滿。例如，更多的公民權和政治權力、平等的教育機會、自然資源的控制權、特色文化生活的繁榮。其次，國際地位顯著提高。當今國際體系，國家是唯一具有法人資格的行為者，成立國家，就有了自衛權、制定條約和貿易談判的權利，并可以進入重要的國際政府組織。

結果是分裂主義者經常錯誤地認為獨立是靈丹妙藥，忽視了分裂經常意味著代價高昂的沖突和戰爭，新國家的物質條件也不一定比保留在所在國國內好，新的政府也不一定就更具參與性或廉潔。因此，即使在相對富裕的由分裂而生的國家中，懷舊也并不鮮見。

所在國和分裂主義者之間的力量對比意味著暴力有利于所在國。與挑戰者相比，政府有許多優勢，包括有組織的軍隊、警察以及通過增加稅收合法籌集資金的能力。這是分裂活動成功率低的重要原因。

但分裂主義者也具有一些戰略優勢。首先，有分裂要求的地區在地理上集中，并且經常在所謂的邊疆地區，國家在當地的強制性影響力較弱，而且要求分裂的人群是該地區的土著居民。因此，分裂地區的武裝人員比政府的軍隊更熟悉地形和人口。其次，這些武裝人員有群眾基礎，可以真正融入當地平民群體，避免被捕，并可實施突然襲擊。最后，分裂運動的領導人一旦走上武裝斗爭的道路，往往意志堅定。很少有分裂活動領導人相信自己能夠在軍事上占上風，但他們常常認為自己實現獨立的愿望超過所在國維持統治的意愿。因此，他們追求的是消耗而不是傳統意義的勝利。一般來說，當分裂戰爭采取游擊戰的形式時，會令政府軍隊很不適應。當然，分裂主義者即便有這些戰略優勢，實際已經證明其成功概率仍然很低，而且這些斗爭往往持續很長時間。例如，厄立特里亞與埃塞俄比亞的沖突持續了30年，納米比亞與南非的沖突持續了13年。

在過去的七十余年中，大多數的分裂主義沖突是暴力沖突。而且自20世紀60年代以來，暴力沖突增加。越南、阿爾及利亞、蘇丹、斯里蘭卡、安哥拉、埃塞俄比亞、菲律賓等地發生了大規模的由分裂引起的暴力沖突。但分裂主義沖突中暴力強度有下降的趨勢。在1990年和1992年，有27次分裂主義暴力沖突，但平均死亡不到1000人。2000—2009年間，分裂主義沖突每年造成大約300人死亡。1950—1959年，大約有13個正在進行的分裂沖突，每年約有8000人死亡。①AleksandarPavkovic and Peter Radan, The Ashgate Research Companion to Secession, Ashgate Publishing Company.2011， p.36.摩爾多瓦和高加索的“凍結沖突”展示了分裂主義暴力沖突的總趨勢——武裝沖突的規模較小。當然，暴力的逐漸減少需要考慮到外部勢力的因素。另外，特別是歐洲的分裂主義者已經轉向主流政治，遠離暴力手段。因此，盡管北愛爾蘭、巴斯克地區的沖突是暴力的，但它們的影響要小得多。

是否有國家是和平分裂的？很少有國家在憲法中設置分裂國家的條文，卻有不少國家明確禁止分裂。只有7個國家的憲法有明確的分裂規定：奧地利、埃塞俄比亞、法國（僅限海外領土）、圣基茨和尼維斯、新加坡、蘇聯、捷克斯洛伐克。2003年成立的塞爾維亞和黑山國家聯盟的憲法中載有一項分裂國家的法律條款，導致2006年黑山獨立公投，該國家聯盟和平解散。此外，雖然在程序和標準方面并不明確，但許多法律學者認為加拿大是允許合法分裂的。但在大多數國家，分裂是不合法的，或者合法性不明確。不過，缺乏正式法律規定并不意味著沒有暴力沖突就不會發生分裂。過半數的非暴力分裂主義沖突的結果是國家分裂——比暴力沖突的成功率更高。

憲法中沒有有關分裂規定的國家，民族主義者仍然能夠找到實現獨立的法律手段。一種常見策略是組建一個具有分裂主義目標的政黨。獨立黨在歐洲和北美國家中普遍存在，比如加拿大的魁北克人黨、英國的蘇格蘭民族黨、比利時的弗拉芒利益黨等；在合法參政和武裝斗爭之間搖擺的政黨，包括北愛爾蘭的新芬黨、西班牙的巴塔蘇納、安哥拉的卡賓達飛地解放陣線、埃塞俄比亞的歐加登民族解放陣線等。然而，這些政黨享有較少的國內合法性，并且有時被政府視為恐怖主義組織而被取締。當然，并非所有國家政治參與程度是一致的，這使得一些群體采取了合法政治活動之外的路徑，暴力或是尋找外部勢力支持。這種國際化戰略可以對分裂主義結果產生關鍵影響。②楊東：《外部勢力與國家反分裂政策之間關系的模式》，《國際論壇》2018年第1期。以阿爾及利亞為例，雖然阿爾及利亞民族解放陣線無法在戰場上擊敗法國軍隊，但他們的外交努力說服了外國資本給予他們正式的承認。

三、分裂主義的持久性特征

盡管隨著時間的推移，分裂的頻率、特征、結果都發生了相當大的變化，但一些特征仍保持相對穩定。

首先，雖然卡普蘭、亨廷頓等許多學者已經預言民族國家和主權會削弱，但獨立國家的地位仍然是一種有價值的東西。新的分裂活動不斷產生證明了國家作為一個組織的彈性和它在國際關系中的中心地位，沒有其他選擇可以挑戰其主導地位。

其次，第三方的國家和國際機構在分裂主義沖突中始終發揮著重要作用。當一個群體要求獨立建國時，自治只是其目標的一部分。他們也希望得到國際社會承認，成為國際社會的合法成員。因此，分裂主義沖突雖然經常停留在一個國家的領土內，但很少只涉及內政。參與他國分裂活動，在當今國際社會中被視為不尊重所在國主權的行為，但當他國認為國家利益受到威脅時，很難不參與其中，或支持，或改變現狀。對于具有眾多利益和全球影響力的大國，對外干預是常態。

外部勢力對他國分裂活動的干涉有多種形式。一是軍事干預，這種干預往往是為了達到干預者的首選結果。例如1971年印度與巴基斯坦爭奪孟加拉國（東巴基斯坦），以及印度和巴基斯坦爭奪克什米爾地區。二是秘密活動。比如1995年美國幫助克羅地亞重新奪回塞族控制區。三是提供援助，向當事方提供物資或外交支持，這種形式最為常見。例如美國和歐洲許多國家在2008年初單方面承認科索沃的獨立。對于科索沃而言，這些國家內部的合法性可以轉變為國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行的成員資格，并產生巨大的財政收入和發展資源。

第三，國際組織仍沒有對分裂主義設立有效的規范或法律。盡管進行了大量討論，但聯合國對分裂主義的態度幾乎沒有改變。聯合國一貫堅持認為，自決權并不意味著分裂權。除了聯合國之外，國際法和國家實踐都重申這一點。但現實是，沒有分裂權并不意味著沒有分裂主義活動。分裂主義活動還是秉持“成王敗寇”的邏輯，結果，分裂主義沖突仍在世界范圍內不斷出現。

四、結論

在過去的二百年里，分裂主義已經發生了變化。在19世紀和20世紀初，反殖民的分裂運動是新國家最常見的來源，但仍然相對罕見。到20世紀中葉，隨著帝國徹底被主權國家所取代，追求民族自決的分裂運動迅速蔓延到非洲和亞洲。然而，殖民地獨立并沒有為國際社會創造持久的和平與穩定。相反，對于獨立和主權的渴望隨之上升，以填補成員增長后留下的真空。伴隨分裂主義的是暴力沖突，并且日益成為實現獨立的手段。即便如此，在過去六十年中，隨著分裂主義暴力沖突的激增，分裂活動的暴力程度一直在穩步下降。

雖然情況發生了很大變化，但分裂的某些特征仍然存在。民族國家仍然是沒有國家的政治共同體的目標。盡管外部勢力對分裂主義沖突有重大影響，但在涉及非殖民主義的分裂時，外部勢力尚未就規范或實踐達成共識。各國對分裂活動產生的“國”的立場存在分歧。

本文概述的動態和靜態特征共同表明了分裂主義的不確定未來。歷史上，當國際社會對新成員的類型達成廣泛共識時，分裂主義沖突可以得到最迅速的解決。值得注意的是，當大國聯合起來迫使所在國承認時，分裂活動都取得了成功，比如反殖民主義活動。但當代的分裂不再如此。近來，創建相對穩定和獨立飛地的分裂主義者，包括阿布哈茲、索馬里、南奧塞梯，并沒有被所在國或更廣泛的國家和國際機構認可。相反，波斯尼亞和黑塞哥維那、東帝汶、科索沃等尚未取得穩定權威或廣泛的國內合法性的分裂活動卻實現或接近了建國。一些使用恐怖主義和暴力的人獲得了成功，也有一些通過創造參與性民主機構取得了成功。幾乎所有類型的分裂運動都有勝利和失敗的樣本。可以預見，分裂主義暴力沖突將繼續擴散。如果沒有關于分裂主義準則的國際共識，大多數沖突將會持續下去，有些僵局將重新點燃。