以村民代表會議自治制度厚植脫貧攻堅等涉農領域工作的群眾基礎

2014年以來，針對村民會議“召集難”、脫貧攻堅等涉農領域項目資金管理不規范、群眾民主參與不強等問題，寧夏在試點基礎上最終確定將村民代表會議制度（以下簡稱村代會），作為既涵蓋農村基層“五個民主”全部內容且具有法律效力、又能保障農村基層民主經常性組織實施的村級治理和民主建設“長效綜合體”，持續五年推進村代會“55124”模式規范建設和落地基層，有效激發了農村基層民主自治和社會治理的群眾活力，有力厚植了村黨組織領導下涉農領域工作的群眾基礎。

主要做法。貼近基層搞創制，“一盤棋”推動制度長遠發展。為保持村代會長遠有序發展的“內動力”，重點推進規范化建設。一是統一規范標準。按照自治區黨委的意見要求，將提出議案、民主議定、公布告知、組織實施、監督管理“5步工作法”具化成“5聯工作表”，在全區統一推行和使用，確保程序規范、合法合規，并強化檔案管理使其成為村代會的“法律背書”。二是厘清議事清單。民政牽頭聯合發改、財政、農業農村、扶貧等涉農部門，依法依規梳理和制定了一份涵蓋涉及群眾切身利益的“20+X”《村民代表會議基本議定事項指導清單》（“20”：基本議定事項；“X”：各村增加事項）。三是緊抓重點示范。2016年，自治區民政、農牧、扶貧三部門聯合印發通知，將“建檔立卡貧困村申請及貧困戶初選和貧困村（戶）精準脫貧退出、農村最低生活保障對象民主評議、村級重大事項開支”作為重點內容，以點帶面推進議定事項全面落實。如鹽池縣等地在建檔立卡貧困對象確定時，全部在村代會上由群眾評、群眾定，群眾滿意度非常高，沒有出現一例群眾舉報和上訪。

勇于擔當抓落實，“倒逼式”確保制度扎根基層。村代會本質上是向村干部“收權”、給老百姓“還權”。推行制度之初，部分村“兩委”成員特別是主要負責人抵觸情緒很大，為了讓制度在農村基層落地生根，經歷了“強力倒逼”到“自覺行動”的艱難過程。一是硬化剛性約束。確定了“對未經過村民代表會議議決的事項，項目不予立項、事項不予審批、資金不予撥付”的剛性約束，對不落實“三不予”規定的涉農部門、鄉鎮干部和村干部，按照“誰主辦、誰審批、誰負責”的原則予以追責。二是強化兩級監督。注重加強鄉鎮紀委和村監會的兩級監督，特別是突顯村監會主體作用，實現了村監會有場所、有制度、有程序、有印章、有檔案、有經費的“六有”標準化建設全覆蓋，并按照村支書補貼16%～20%的標準給每村3名村監會成員發放誤工補貼。三是創新公開方式。建立以政府網站公開到市縣和鄉鎮、手機短信推送到村民的兩級信息平臺，從源頭上解決權力約束和監督效果層層遞減問題；并將村務公開由村部向集市和村頭巷尾等群眾聚集地延伸，消除群眾監督盲點，解決公開范圍不廣、公開實效不佳等問題。四是做實督導考評。建立自治區、市、縣、鄉四級督導機制，重點壓實鄉鎮“包村責任到人、業務指導到位、每次開會到席、人員培訓到村”的主體責任。同時，通過綜合協調和多方爭取，持續幾年將做實村代會納入自治區平安建設、農業農村、鄉村振興等黨委、政府中心工作和效能目標管理，統籌部署、壓實責任、借力推進，壓茬采取聯合調研、通報曝光、典型激勵、交叉觀摩等方式，積極引導、推動落實。

踐行民主打基礎，“戶推式”選好群眾利益代表。將村民代表推選作為做實村代會的基礎和重中之重，與村“兩委”換屆選舉同安排同部署。一是規范推選方式。以村組為單位按照就近原則“切塊劃片”，由10～15戶民主推選1名村民代表，同步明確代表與推選戶對應關系并簽字認定和公示建檔。二是確保選好代表。堅持“三不推五優先”，即長期在外、違紀違法違規、誠信缺失的堅決不推，辦事公道、仗義執言、群眾威望高、熱心村級事務和致富能人優先推選，確保了一批有本事、有威望、懂經營、會管理、群眾認可的好代表積極投入到了村級事務中。三是引導履職盡責。注重“會前會中會后”相結合，積極引導村民代表發揮好“三大員”作用，即：會前“情報員”，通過走家串戶真正了解社情和掌握民意；會上“評論員”，對涉及群眾切身利益事項通過民主協商和民主決策貢獻民智和反映民聲；會后“廣播員”，通過給群眾宣傳村代會議決結果和實施情況不斷敞亮民心和贏得民心。同時，每年都通過冬季輪訓、專題培訓等多種渠道，多層級、全方位提升了全區2258個村8萬余名村民代表盡職履責和民主實踐的能力。

成效與體會。通過五年強力推進和基層實踐，寧夏村代會“55124”模式在農村自治、德治、法治進程中發揮著實實在在的制度優勢，散發出民主政治建設的群眾魅力。

農村基層黨建越來越強，村黨組織更有戰斗力了。將村代會與村黨支部黨員大會、“民主議政日”等有機結合、依次召開，把黨的領導與老百姓切身利益緊密聯系起來，村黨組織掌握社情民意在前、協調各方利益在前、把控決策方向在前，領導基層治理、團結動員群眾的戰斗堡壘作用得到進一步發揮和彰顯。實踐表明，村代會離開黨的領導就會變成無根之木、無源之水，就會被農村客觀存在的家族勢力等左右和干擾，就會出現“形式民主”“過度民主”“絕對民主”等現實問題。

村干部的作風越來越實，違紀違規也有效管住了。一方面，村干部“一言堂”“家長制”等作風得到極大轉變，做的都是公開公正的“明白事”，與老百姓打交道既有底氣也接地氣，帶群眾抓工作更順暢、合力更強，黨群干群關系越來越密切。另一方面，村干部“蠅貪”“微腐敗”等違紀違規得到有效遏制，絕大多數村干部不敢吃拿卡要、虛報冒領了，各方面請托關系搞優親厚友的也幾乎沒有了。調查發現，村干部違紀違規，不管是主觀上的“膽大妄為”，還是客觀上的“人情難奈”，村代會都是一種極為有效的“前置關口”和預防制度。

老百姓積極性越來越高，農村民風都切實轉變了。通過經常性的民主實踐，改變了群眾“有事找政府”的思維習慣，群眾民主權利得到了全面、有效的保障，群眾參與村級民主建設的熱情空前高漲，群眾成了村級事務的“明白人”。頂牛鬧事、上訪告狀的群眾少了很多，遺留問題解決、矛盾糾紛調處的成功率大幅上升，農村文明新風良好風尚也越來越濃厚。我們感到，能夠初步實現“替民做主”到“由民做主”的轉變難能可貴，但還需通過持續的群眾實踐，不斷激發“內生動力”、釋放自治活力。

政策對象確定越來越準，老百姓真正感到公平了。當前，建檔立卡貧困對象等涉農政策“含金量”都非常高，對象不精準成為所有問題的根源。群眾的眼睛是雪亮的、心是公道的，讓老百姓通過村代會制度平臺去商去議去決，有效杜絕了不公平不公正現象，切實保障了群眾切身利益。推選出履職好的村民代表是做實制度的關鍵所在，按照就近原則“切塊劃片”進行推選，可最大程度上規避家族勢力左右的“派性代表”和村“兩委”指定的“聽話代表”，村代會才能發揮真正作用和最大效益。