鄉村人居環境污染治理對策研究
——基于四川省40個鄉鎮的實證調研

(中共四川省委黨校，四川成都 610072)

引言

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農”工作的總抓手。

鄉村振興戰略明確要求扎實推進鄉村建設，加快補齊農村人居環境和公共服務短板，抓好農村人居環境整治三年行動，實施村莊基礎設施建設工程，提升農村公共服務水平，加強農村污染治理和生態環境保護。

2018年中央一號文件也明確規定要堅持人與自然和諧共生，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，落實節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，統籌山水林田湖草系統治理，嚴守生態保護紅線，以綠色發展引領鄉村振興[1]。基于此，正視鄉村人居環境建設存在的問題，并加以針對性解決，就是當前鄉村振興面臨的重要現實課題。

一、國內外研究現狀

通過以“鄉村人居環境”和“農村人居環境”為關鍵詞的期刊文獻梳理，國內外對于該問題的研究可分為三個階段：鄉村人居環境自然生態形成、發展與演變；各學科在鄉村人居環境建設中的有機融合與理論創新；鄉村人居環境建設中生態人文構建。[2]

1．鄉村人居環境自然生態形成、發展與演變研究

在這一階段國內外學者主要探索各種因素對村落聚集區形成、發展及演變的作用。這方面重要的理論貢獻有區位理論、結構理論、人口遷移理論等。突出的研究者諸如麥金德認為人與環境相互作用是形成不同地理條件的根本[3]。德國著名農業學家杜能研究發現農村與城市中心的距離導致農村自然產業布局和村落集聚[4]。 我國著名學者葉齊茂基于對歐盟各國各個時段的村莊調查研究歸納總結村莊聚集特點與土地使用率[5]。我國著名學者蔡孝箴從要素稟賦、相對優勢出發研究一定地域內社會經濟發展與變動[6]。這一階段主要是單學科的研究，特別是聚焦于地理學領域，研究比較單一。

2．各學科在鄉村人居環境建設研究中的融合和創新研究

這一階段的探討是基于全球快速的城市化對自然、社會、人群、生命產生的一系列重大影響，地理學、生物學、建筑學、經濟學、政治學、景觀學等各學科在鄉村人居環境建設研究中融會貫通。我國著名學者吳良鏞認為要以人與自然協調為核心，以居住環境為研究對象[7]。我國著名景觀學家余森文認為應該將生態學、環境學運用于城市建設，搞城市綠化[8]。英國城市規劃學家霍華德主張建立“田園城市”，將城市的優勢與鄉村完善的生態環境相結合[9]，奧地利建筑學家卡米諾·西特結合美學探討城市空間和藝術的結合[10]。這一階段的認識建立在鄉村物質空間上，強調處理好鄉村中人、社會、自然要素方面的有機統一，但缺乏從精神和文化方面完善鄉村人居環境的探討。

3．鄉村人居環境建設中生態、人文構建研究

隨著科技的進步和城市化進程的加快，鄉村生態環境破壞嚴重，傳統鄉村聚落明顯沒落，在這一階段致力于這方面研究的學者主要探討在人居環境建設中怎樣重塑和融合鄉土文明。美國建筑師賴特提出“ 廣畝城市 ”的概念,即取締大城市，將大城市的功能和人群分散到小城市或地域性農業,從而實現人與自然和諧共生[11]。美國著名學者凱文·林奇認為人居環境空間結構的設計應該能實現人類形形色色的價值共存[12]。美國現代設計之父伊利爾·沙里寧提出的有機生長理論闡述了城市危機的實質是文化的衰退和功利主義的盛行[13]。我國著名學者齊康認為建筑物的形態要考慮不同人群認知的差異和區域性差異[14]。 我國著名建筑學家楊廷寶認為應使建筑成為一個有生氣的建筑、一種活的建筑、可以再發展的建筑。建筑物的建造要尊重人民、尊重歷史，要成為文化的載體[15]。這一階段學界普遍認識到在城鎮化發展進程中，必須重視鄉村的生態建設和可持續發展。

二、四川省鄉村人居環境污染治理的現實困境

污染防治工作是鄉村人居環境整治行動的重中之重，在當前各項工作中處于非常重要的地位。2018年四川省制定了污染防治攻堅戰的時間表和路線圖，確保2020年生態環境質量總體改善。污染防治，城市是重點，鄉村是難點。四川省結合中央精神和四川實際，提出污染防治攻堅戰“八大戰役”，并明確了到2020年污染防治攻堅戰“八大戰役”的具體目標。但筆者通過對南充、廣安、瀘州、內江、自貢、涼山等市州縣40個鄉鎮鄉村環境綜合治理情況調研發現，盡管鄉村環境污染治理取得了一定成效，但還存在不少問題，值得高度重視并需要設法解決。

1．基層環境治理中“責、權、能”不匹配

人員水平直接決定了工程質量好壞，所以要具備專業素養。以往企業為了節省成本，聘用非專業人員，導致在施工中經常會出現失誤，對工程質量產生不利影響。定期組織在職人員進行培訓，讓他們學習最新理論和技能，不斷優化自身知識結構，擁有先進的技術工藝，適應時代發展的需求。考慮到企業長遠發展，要面向社會招聘人才，堅持擇優錄取原則，為內部注入新鮮血液，建立起一直高素質人才隊伍，解決過程中遇到的難題。人在施工中發揮著主觀能動性的作用，所以要具備較強綜合能力才可以，增強相互之間的協調配合，不斷提高效率。

鄉村環境污染防治的責任在鄉鎮這級基層政府。調研發現，鄉鎮基層政府普遍提出他們“執不了法，管不了人，出臺不了政策，卻擔了最大的責”，存在“責、權、能”不匹配問題。一是鄉鎮無執法權。目前鄉鎮的環保部門處于一個十分尷尬的局面，只能“搖著旗子喊口號”，“口號”雖然放出去了，但是有沒有人聽，聽了做不做，做得好不好，這些問題鄉鎮環保部門卻無力控制。調研過程中有基層環保部門工作人員反映：“我們根本沒有執法權，之前要求某企業處理污水排放的問題，他們不愿意購買現代的污水處理設備，就只用干濕分離的方法，一遇到下雨天，沉積的污水還是全部排放到河水中，村政府通過斷電、斷水的方法將企業關停，結果企業以‘政府蠻干導致工廠無法發工資’為由上訪，最后我們還被批評一頓。”基層環保部門是環境綜合治理的執行者，卻沒有實質的執法權，無法對企業和個人形成有效的約束。二是缺乏行之有效的法律法規。目前環境治理方面，并沒有具體的法律規定，更多的是一種地方性的政策，法律上只規定了在觸及環保紅線時要處罰，但是怎么處罰，力度怎么把控，均未明確指出，加上基層環保部門并沒有實質的執法權，很多環保方面的規定就變得模棱兩可。三是鄉鎮缺乏污染治理“人手”。一方面鄉鎮政府管理層面缺人，導致同一個人擔任多種職務、一間辦公室容納多個部門的情況經常發生，這嚴重影響了農村環境綜合治理工作的開展。調研過程中，某鎮鎮長直言：“因為鄉鎮人口本來就緊缺，所以很多部門都是一人同時兼多種職務，一個人同時兼多個部門的負責人的情況非常常見，需要什么部門了，他就是什么部門的負責人，甚至在辦公室都做了很多不同部門的牌子，需要什么部門，就把牌子掛出來，這間辦公室也就成了‘該部門’”；另一方面鄉鎮內部執行層面缺人，村集體“缺人”現象較為嚴重，青壯年大量流失，導致環境治理各項制度措施無人執行，嚴重影響農村環境綜合治理工作的推進。某村干部反映：“我們村總人口只有46人，除去村集體的管理人員10人，只剩下36人，其中還包括老人和小孩，根本沒有人來落實環境治理的措施”。更為嚴重的是具有環保專業知識的人才緊缺，致使基層人員無法有效辨別環境治理是否符合要求，只能“憑直覺”來進行環境治理。有干部反映：“我們現在最缺的是具有專業環保知識的人才。水從排水口排出來，我們能看到的就是他以前排的是渾濁的水，現在排出來的水清澈了，我們沒辦法識別是不是污水，看著水是清的，那也就只好認定符合環保標準了”。水也許是清澈的，但是其微量元素是否超標仍需要專業人員來檢測，判斷得不準確，難以正確實施環境治理的相關措施。四是鄉鎮缺乏污染治理時間。冗雜的行政事務使得基層幾乎沒有時間開展污染治理工作。某鎮鎮長反映：“去年365天，我開了400多次會議，現在開一次會基本要花半天的時間，甚至很多時候是加班開會，真正用于干實事的時間很少，但是上級政府對我們的考核又有很多指標，很多的時候我們是被迫作假數據、假資料，基層干部大多精力都用在應付考核上了”。還有干部反映：“為了應付春節檢查，直接將一條受污染的河流的水全部排干，再將淤泥挖掉，然后重新注水。”基層干部需要花很多時間處理冗雜的行政事務，很難將心力、精力放在環保治理事務上，將僅有的一點時間用來應付考核，對環保綜合治理工作的推動非常不利。

2．環境治理項目缺乏資金

從長期來看，環保意識的普及對于環境綜合治理至關重要，但是短期內，想要在環境治理上取得成效，主要取決于資金投入的多少。四川省在環境綜合治理方面同樣也存在資金缺乏的問題。中央對于地方的環境綜合治理專項撥款大多是通過一級一級政府配套撥款，但是地方政府能否配套相應資金存在一些不確定因素，一些鄉鎮環境綜合治理項目的資金最后變成縣上財政出一部分，剩下大部分由老百姓出資自籌。某鎮長直言：“對于環保，我們要做，我們也愿意執行上面的指示，但是資金短缺的問題我們解決起來難度很大，并且縣上財政也沒有辦法，中央規定的配套資金起碼在市財政這個級別是匹配不了的，而大部分鄉鎮沒有‘造富’功能。”某村書記反映：“我們村按照要求建成十公里的污水管網，其中雨水管3公里，污水管7公里，總共花費達700萬左右，但是縣上財政不出一分錢，最后由全村舉債完成這一項目”。某村主任反映：“一年鄉上的垃圾清運費就要五十萬，秸稈處理需要十幾萬，“五清”行動花費大概二十幾萬，現在環保所需資金都是鄉上各種經費整合出來的，全縣的財政收入一年有23個億，但全縣公職人員工資就需要19個億，剩下的錢還要還債券，財政每年對鄉鎮撥款有一個總的預算，蛋糕就那么大，環保這一塊多了，其他撥款必然就少了。”環保治理專項資金無法到位，大多數鄉村又不具備“造富”功能，導致短時間內環境治理很難有起色。

3．生態環境治理政策急待優化

調研過程中還發現，四川在環境治理方面出現了很多政策制定不適宜、設施規劃不合理的現象，集中表現在：

(1)政策不接地氣。在目前鄉村環境綜合治理專項資金吃緊的情況下，部分政策仍是站在一個比較長遠的角度來制定的，并未做到現有資金的最優利用。某鎮長直言：“現有的政策要求農村垃圾進行分類處理，但實際上垃圾分類處理很難真正執行，原因在于老百姓目前沒有這方面的意識，同時各種配套設施也不完善，即使花了大力氣進行了垃圾分類，最終仍是由鄉鎮出資將垃圾拉至縣城統一處理。”還有干部反映：“現有的政策讓低保戶、五保戶負責打掃村里衛生是不現實的，沒有實實在在的優惠，這條政策很難落實。”政策制定并沒有結合農村當地實際情況，而是按部就班套用“城市模板”，降低了農村環境綜合治理的效率。

(2)規劃不科學。調研過程中發現農村地區污水處理廠存在配套設施不完善、過度規劃等問題，造成大量環境治理資金的閑置和浪費。某鎮長反映：“污水處理廠是建好了，但是擱在那就是一個‘擺設’，配套的通往各村各戶的污水管網卻還停留在規劃階段。”農村地區先斥巨資建造一座“形象工程”“政績工程”，然后再慢慢規劃后面的配套設施，這種做法不在少數，政府資金轉化為固定資產卻沒有發揮應有作用，大量資金因此閑置。同時也有部分鄉鎮干部反映：“各個鄉鎮之間距離也就只有6、7公里，但是縣上的文件要求在每個鄉鎮都建造污水處理廠和垃圾壓縮站，實際上根本沒有這個必要，各個污水處理廠并沒有滿負荷運作，存在資源的浪費。在環保整治資金緊缺的情況下，完全可以幾個鄉鎮建一個處理廠，剩余的資金可以發揮更大的作用。”過度規劃某種意義上來說的確能提升處理廠和壓縮站的抗風險能力，也可以減少部分垃圾運輸成本，但是在當前資金緊缺的情況下，過度規劃帶來的卻是資金的浪費，并沒有將有限的環保經費用在刀刃上。

4．對生態環境綜合治理執行人的約束力不足

5．生態環境治理成效評價機制有待完善

省市縣對于環保的認識不同，要求不用，致使基層的環保工作處于一種無序的狀態。某縣長反映：“幾個環保巡視組下來查看，意見都不一樣，這個巡視組說環保達標了，過兩天再來一個巡視組，又變成環保不達標，需要整改。我們基層需要花很多時間和精力反反復復確認到底環保達沒達標。”各級政府對于環保評價沒有統一的標準，導致基層常做“無用功”，既加大了基層干部的工作負擔，又降低了辦事效率。

在調研過程中還發現，近年來，受到處分的基層干部主要集中在環保方面的相關人員。造成這一結果的原因與對基層干部的評價考核體系不完善有關。目前對基層干部環保工作的評價，存在做沒做、做得好不好混為一談，有時僅僅通過一、兩次巡查結果，就將所有干部的工作成績全盤否定是不合理的。有基層環保部門工作人員反映：“因為一次檢查結果，就將我們所作的工作一棒子打死，這很不合理，就像環衛工人剛打掃完，有人扔了煙頭在地上被發現，不能說環衛工人沒有打掃過。” 考核體系應從只注重結果轉到結果和過程并重的軌道上來。

三、提升鄉村人居環境污染治理效能的對策

1．創新管理制度，完善法律法規

制度能夠有效化解行為的偏差。進行管理制度創新，完善法律法規有助于打贏污染防治攻堅戰，加大基層人才吸引力度，為鄉村注入新的血液。一是下放部分權限，基層環保部門有切切實實的執法權，而不是有名無實。二是完善相關法律法規讓基層干部有法可依，依法辦事。三是改善鄉村生活工作環境，吸引人才返鄉留鄉。目前，大多數鄉鎮青年選擇離開農村到城市居住，主要原因就是農村醫療水平差、教育質量低、養老沒保障。要扭轉鄉鎮“缺人”這一現象，必須解決農村醫療、教育和養老問題，同時，加強人才的培育力度，用優厚的待遇留住人才。四是積極推動管理型政府向服務型政府轉變，讓基層人員從文山會海中解脫出來，能有更多的時間投入到實實在在的工作中去。

2．保障財政先行，激勵多主體參與

積極促進鄉村加快形成財政優先保障、社會積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強。一是明確要求公共財政更大力度向污染防治傾斜。二是鄉村可以嘗試探索多元的經營方式，如土地由集體統一種植，采取股份制參與生產等方式，增強鄉鎮“造富”功能，既解決村民增收的問題，又解決環境治理所需經費的問題。三是通過技術創新來降低污染防止的成本。政府應當鼓勵發展環保設備制造企業進行技術創新，采取減稅、補貼、獎勵等方法來刺激創新。

3．因地制宜，靈活借鑒經驗

政策與規劃要結合當地實際，不能圖省事“套模板”。一是長期政策與短期政策相結合，長期政策應具有戰略性、穩定性，保證整個前進的大方向不動搖，而短期政策應具有時效性、調整性，根據市場環境需要，采取積極主動靈活的應對政策。二是加強規劃的審核，通過科學規劃減少閑置資金，將每一份環保資金都用在“刀刃上”，避免因過度規劃、不合理規劃等原因造成資金的浪費與閑置。

4．探索監管制度、征信系統新模式

探索監管制度新模式，可從以下兩方面入手：一是完善信用制度，加強對基層干部的約束力，通過完善全國征信系統，對遇到困難就“撂挑子”這樣的干部，記入征信系統，增強對基層干部的制約。二是政府從省級層面制定全省統一的環保評定標準，個別情況特殊的地方可酌情放寬標準，減少環保評定的不確定性，讓基層有規可依，為基層干部減負。

5．建立有效的干部績效考核體系

建立有效的干部績效考核體系可從以下兩方面入手：一是對干部的考核應該多樣化，避免“一刀切”的做法，可進行制度創新，根據實際情況，加強過程導向。二是轉變干部“重經濟，輕環境”的傳統思想，加快推進綠色GDP等多樣化的區域發展考核指標，形成經濟和環境相掛鉤的考核體系，推動地區經濟發展的同時，減少環境污染。