上海市黃浦區國有資產管理委員會公益違法案

● 王利民 邵 怡/文

*上海市黃浦區人民檢察院副檢察長［200025］

**上海市黃浦區人民檢察院檢察五部主任［200025］

案情回顧

（一）基本案情

上海東亞建筑實業有限公司（以下簡稱東亞公司）原系上海市黃浦區房屋修建公司，屬于全民所有制企業，1996年改制時更名。上海新黃浦（集團）公司（時系國有公司，以下簡稱新黃浦集團）占股51%。2001年，東亞公司全資子公司上海明華物業公司（以下簡稱明華公司）在東亞公司轉制整體資產評估過程中，未將其已取得房產憑證的位于上海市龍陽路1245號5293.17平方米的房產（估價1.9億元）納入資產評估范圍。在東亞公司完成轉制成為私營公司時，明華公司作為其子公司本應主動將上述房產歸還國有，卻仍非法占有，并將該房產出租牟利（租金約1.03億元），致使國有財產持續遭受侵害。2017年，改制后的企業策劃以抵押擔保債務、提起民事訴訟等法律手段掩蓋“非法占有”之目的，黃浦區人民檢察院在對本院歷年涉及國有資產犯罪線索排查中發現此情況后開展調查工作。在調查過程中，相關擔保債務涉訴法院于2018年7月作出了準予撤訴、解除司法查封的裁定，涉案國有資產面臨當事人合意實現抵押權、轉移房屋產權造成無法追回的風險。

（二）訴前程序

根據《企業國有資產監督管理暫行條例》相關規定，黃浦區國有資產管理委員會（以下簡稱國資委）是對區屬企業國有資產負有監督管理職責的行政機關，對國有企業轉制過程中國有資產評估負責管理和監督。東亞公司違法占用國有資產的行為違反國有資產管理相關規定，其違法占用國有資產的狀態持續至今，致使國有財產仍處于受侵害狀態且處于可能無法追回的緊急狀況。黃浦區國資委應當盡快依法履行法定職責，避免國有財產繼續受到侵害。

黃浦區人民檢察院當即立案并于2018年7月10日向黃浦區國資委制發訴前檢察建議，敦促黃浦區國資委依法履職：（1）立即組織專門工作小組審核相關材料，對東亞公司非法占用國有財產材料進行歸納整理核對；（2）為防止本案涉案房產發生產權轉移導致國有財產無法追回，在該房屋司法查封解除前責成權利人依法申請訴前財產保全，并做好訴前保全與訴訟確權有序銜接等工作準備；（3）以本案為鑒，對區屬企業改制過程中可能導致國有資產流失的國有資產評估等環節工作開展復查復核，及時發現并追回國有財產損失，切實履行國有財產保護的法定職責。

（三）行政機關整改情況

黃浦區國資委對檢察建議高度重視，立即會同檢察機關組織責任單位會商，根據檢察建議內容制訂了先行訴前財產保全保證國有資產安全、繼而通過訴訟維權追回國有資產的方案。經過檢察機關、國資委等各方共同努力，責任單位順利完成訴前財產保全并已正式提起返還原物之訴，要求返還非法占有的國有資產。黃浦區國資委還根據檢察建議的要求，全面排查國企改制過程中資產評估等環節可能造成國有資產流失的情況，積極履職完善國有資產監管。

特色解讀

（一）本案主要的經驗作法

本案辦理中主要做法有：

1.積極拓展案件線索來源，陳案排查初顯成效。自《行政訴訟法》確立了國有財產保護領域的行政公益訴訟制度后，黃浦區人民檢察院便著力于通過各種途徑拓展相關案源，先從內部線索著手，排查歷年來本院辦理的職務犯罪案件，特別是初查未立案、立案未追訴的案件，深挖國有資產流失線索。充分利用自偵案件證據條件和刑事案件證明標準之優勢，準確定性，加速案件審查進程，凸顯辦案效率。本案便是在內部案源梳理中發現的一起刑案偵查終結而國有資產流失情況被塵封的案件，由此啟動公益訴訟訴前程序，最終有效避免國有資產流失。

2.充分運用調查核實權，補強證據，核實事實。自偵案件偵查終結到公益訴訟程序啟動，證據情況往往發生變化。以本案為例，重啟調查時涉案房產狀況較之初查終結時已有重大變化：房屋產權已發生變動，東亞公司已將其轉至新設子公司名下；房產被用于為第三方公司借款提供擔保并已辦理抵押登記；借款糾紛涉訴、房產已被法院司法查封。這些變化對本案公益訴訟事實認定、后續啟動民事維權追回流失國有資產都產生直接影響。檢察機關調取企業工商登記信息、不動產信息，溝通涉訴法院，詢問相關當事人，在極短時內通過全面調查核實，厘清各當事方之間的法律關系，結合偵查階段的證據，確認案件基本事實，明晰辦案思路，為啟動公益訴訟訴前程序打下了堅實基礎。

3.充分發揮檢察公益訴訟職能優勢，良性互動、協作共贏。在本案公益訴訟訴前程序中，檢察機關要監督行政機關依法履職，也要與國資委（政府方）和企業方（權利方）溝通協作，形成保護國有資產的合力。一方面借力，國資委和企業方更了解特定歷史時期國有資產管理政策，對企業改制中易產生國有資產流失的資產評估、審計等環節更為熟悉，檢察機關對于該部分的調查核實工作需要得到國資委的支持，也需要企業方提供相關證據材料予以配合。政企檢三方協作，有利于夯實法律事實。另一方面助力，檢察機關監督職能部門履職的同時，要為職能部門督促涉案企業民事維權梳理路徑、作出專業指引。本案檢察機關以公益訴訟辦案名義，分別取得了相關債務涉訴法院、訴前保全管轄法院的理解和支持，本案也是上海市首起在檢察公益訴訟訴前程序中啟動訴前財產保全的案件。管轄法院基于檢察機關提供的強大證據支持和有力證據論證，認定本案符合訴前財產保全的“緊急情況”，作出保全裁定并立即執行。本案訴前檢察建議實現了司法解封到司法查封的無縫銜接，確保了國有資產安全，并實現了訴前保全到訴訟維權的有序銜接。

（二）國有資產案件辦理的難點及對策

1.線索發現難、成案難。國有資產流失案件通常刑民交織，查處職務犯罪中，涉及流失國有資產隨案被追繳，一般無需啟動訴前程序；但對納入刑事考量卻因未達到刑事追究標準的涉國有資產流失的案件，則需啟動訴前程序，這些案件又會存在以下問題：認定涉案財產屬性及涉案金額時可能存疑；不追究刑事責任導致當事人陳述等證據可能發生變化；涉案單位存在畏難情緒，面對疑難復雜案情維權動力不足；涉案國有資產可再度發生權利變更，可能因善意取得等法律制度產生維權障礙，等等。以上種種都是導致國有資產案件線索難以發現、難以成案的原因。

對策：建立內部與刑事檢察部門、外部與監察委、國資委等部門的國有資產保護公益線索移送機制；建立聯絡員信息共享機制，互通情況信息、案件走向；做好刑事查處與訴前程序有效銜接中證據要求和證明標準的轉化工作。

2.取證難、論證難。國有資產流失案件往往案情復雜，歷時久遠，調查取證環節多，論證認證疑難：涉及特定背景下國有資產管理政策、法律法規等理解適用，需要多部門進行解釋；涉及法律關系和法律主體復雜，導致證據分布繁雜且難以全面取得；調查取證工作對于偵查手段依賴較深，對相關部門的支持配合依賴較多。

對策：調查核實過程中要充分發揮多部門協作優勢，寓監督于服務，調動相關部門積極性，協助配合調查取證；進一步完善法律制度，為檢察機關在公益訴訟辦案中有效行使調查核實權提供更有力的制度保障。

（三）本案的指導意義

職務犯罪案件中伴隨著的國有財產流失、追討問題一直是一個司法難題。黃浦區人民檢察院在原反貪局初查終結未予立案的線索中發現存在國有資產流失的問題，且該筆國有資產面臨著無法追回的緊急狀態，及時制發檢察建議，督促國資委履行職責。同時，黃浦區人民檢察院不就案辦案，同時督促國資委以本案為鑒，對區屬企業改制過程中可能導致國有資產流失的國有資產評估等環節工作開展復查復核，及時發現并追回國有財產損失，切實履行國有財產保護的法定職責。