農村集體自然資源管理的法治化路徑探究

苑權菲 胡大恒

根據國家統計局的數據，我國到2017年有554218個行政村。大多數行政村都是依靠自然資源生存和發展，“靠山吃山，靠水吃水”。因此，農村集體自然資源的管理關乎著農村、農民的生存大計，同時也是關乎國家安定和發展的重中之重。在當前的時代背景下，要加強農村自然資源的管理，強化鄉鎮等基層政府和村兩委領導的職責，推進農村集體自然資源管理法治化，保障農村持續穩定發展，逐步實現鄉村振興戰略。

一、農村集體自然資源管理法治化的必要性

我國農村數額龐大且分布廣泛，其所有的集體自然資源也相當豐富。集體自然資源是農村得以持續存在和穩步發展的基石和后盾，集體自然資源管理的法治化和規范化不僅能夠有力保障廣大農民和村集體的權益，同時也是當下建成小康社會和實現鄉村振興戰略的關鍵路徑。因此，實現農村集體自然資源管理的法治化就尤為重要。

（一）有效維護集體和國家的利益，避免集體自然資源的流失

農村的自然資源既是歸村集體所有，同時也是國家自然資源的一部分。加強農村集體自然資源管理的法治化可以通過制度法律的形式來有效維護集體和國家的利益，保障農村和農民得以長足發展的物質基礎。

（二）減少資源腐敗案件的發生，提高村干部的廉潔度

加強對農村集體自然資源的管理，提高集體資源管理的法治化水平，可以促使鄉鎮干部和村兩委干部不敢再私自違法違規開發集體資源，營造廣大黨員干部不敢腐、不能腐的制度架構，從而提高各級干部的廉潔度。

（三）有效減少村民矛盾和干群矛盾，構建和諧村鎮

隨著社會的發展變遷，農村集體自然資源的價值正逐步實現，集體資源的開發有時會損害到廣大村民的個人利益，由此導致村民矛盾和干群矛盾進一步激化和增加。加強農村集體自然資源的管理，保障集體自然資源的合理合法開發利用，可以緩解和減少村民之間和干群之間的矛盾，營造和諧繁榮的農村環境，穩步實現鄉村振興。

二、農村集體自然資源管理存在的問題

在新時代和鄉村振興戰略的背景下，充分深入探究農村集體自然資源管理過程中的癥結之所在，才能推進集體自然資源管理的法治化、規范化。

（一）法律法規不健全，執行落實不到位

我國法律有關集體自然資源的規定主要是《土地管理法》和《礦產資源管理法》以及國務院和各省級政府分別頒布的實施細則和實施條例等。這些法律文件都有幾個共同的特點：一是其中的條文規范相對比較籠統，具體實施起來的操作難度較大。但對于處罰單位有什么樣的權利，具體如何制止卻又沒有具體規定；二是這些法律文件制定的時間較早，期間又很少進行修訂，致使部分條文不適時了。我國的《土地管理法》于1986年制定，雖在2004年進行了一次修訂，但相對而言距今還是時間有些久遠，況且現在的社會發展速度又日新月異。

法律法規得不到有關部門和資源管理人員的貫徹落實，也是導致當前農村集體自然資源流失和管理混亂的問題之一。我國法律中對于集體資源的所有人和管理人的責任規范不明晰，致使一些政府官員和村兩委成員抱著一種無所謂的態度，但對于可以帶來利益的資源就大肆開發利用，這種現象在邊遠的鄉村較為普遍。

（二）管理體制不規范，資源型腐敗易發

目前雖然一些基層政府在集體資源管理方面也制定了相關的規范制度，規定了資源管理、開發的相關程序、招投標辦法等，但由于相關事項牽扯到多個部門，難以統一標準。加之部門之間的利益沖突，導致實際操作起來極為困難。例如：集體自然資源的開發管理同時涉及到自然資源局、農業農村局、環保局等眾多主體。因此，在資源管理開發過程中，有利益的就相互爭搶，而有麻煩的就相互推諉，最后導致大量集體自然資源流失，村集體的利益遭到重大損失卻無人過問。由此就導致了因集體資源開發利用而產生的腐敗行為。

（三）監督制度不健全，“以罰代管”較多

當前對于集體自然資源并沒有相關配套的監督措施，申報制度和公示制度也不完善，村兩委領導班子成員換屆時，會出現“新官不理舊賬”的現象。縣級資源監管部門會出現“重形式，輕實質”的情況。“以罰代管”的情況層出不窮。一些監管部門把違法開發集體資源的人作為持續“敲詐”的對象，以保證單位收入。

（四）農民主體觀念淡薄，缺乏對集體資源的監督

農村集體自然資源本質上應該是每一位集體成員都可以參與集體資源的管理開發工作。但由于村集體成員的權利意識淡薄，受“多一事不如少一事”想法影響，對集體資源的開發和利用并無強烈的監督意識。

三、農村集體自然資源管理的法治化路徑

農村集體自然資源不僅關乎著農村、農民的切身利益，同時也對國家安定和社會發展有著舉足輕重的作用。當前，加強對農村集體自然資源的管理，其關鍵舉措就是要完善農村民主激勵，暢通農民利益表達渠道，這不僅要完善農村民主決策機制，更要尋求與政府監管機制的有效銜接。

（一）立法路徑：建立健全完善的法律法規體系

1.及時修訂完善法律法規的規范內容。應該在法律法規條文中具體細化規范內容，并且保障法律、行政法規、地方性法規和規章等各法律文件之間的銜接與融洽，促進規范內容的具體化、規范化、體系化。各級政府機關應該適時修訂其制定的法規和規章，保證法律文件與社會的適應性。

2.明確規定主要管理責任人的法律職責。法律對于失控的權力而言應該是穩定而有效的抑制器。村兩委班子作為集體資源的管理人員，對于集體資源的違法開發應該負有直接的責任。在法律、法規以及規章中都應該強化村兩委班子成員的管理職責，要嚴格追究村兩委領導的失職責任，同時也要追求鄉鎮政府的監督不力之責，從而在源頭上避免乃至消除集體資源的違法開發現象，也大幅度減少基層資源型腐敗現象的發生。

（二）體制路徑：建立法治化的集體自然資源管理體制

1.堅持黨對農村集體資源管理工作的領導。堅持黨的領導既是集體自然資源管理的根本保障，也是推進社會主義法治和全面依法治國的根本保證，是實現鄉村振興戰略的前提和基礎。實現農村集體自然資源管理的法治化，堅持不懈地貫徹落實黨的方針、政策，通過領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把黨的意志轉化為法律和國家意志并且貫穿于集體資源管理工作的全過程。與此同時，要持續不斷加強廣大基層黨員的政治意識，培育其“為人民服務”的黨員意識，在工作中始終堅持國家利益、集體利益、人民利益為重。

2.強化廣大黨員干部的監管責任。提高農村集體自然資源管理的法治化水平，就必須強化農村基層黨組織的領導核心地位，持續整頓軟弱渙散村黨組織。建立基層一把手負總責的責任制度，強化黨員一把手的責任意識、管理意識、法治意識，避免其為了個人私利而違法違規開發集體資源，同時也能夠減少因開發集體資源而導致的一系列腐敗案件。

（三）監督路徑：強化外部監督，建立集體資源申報制度和公示制度

1.建立逐級集體自然資源申報制度。逐級集體自然資源申報制度，可以使包括中央在內的各級政府了解到農村集體自然資源的管理狀況。因農委會的任期為3年一屆，應當將申報期限同樣設定為每3年一次，這樣就可以清楚的了解到該屆村兩委是否有破壞集體自然資源的情況。

2.建立農村集體自然資源公示制度。建立集體自然資源公示制度，可以使得本村村民及外界人士可以清楚地知道本集體所有的自然資源的狀況，以便村民和外界對本村兩委領導乃至鄉鎮政府官員進行監督，促使其不敢違法違規開發集體資源。

（四）主體路徑：深化村民自治實踐，提高村民的主體意識

1.促進農村集體自然資源管理的民主化，提高村民在集體資源管理中的主體地位。要加強宣傳，提高村民的主體意識，促使其主動要求參與集體自然資源的管理事務，強化其對村兩委班子的監督力度。同時，要始終貫徹重大事項民主決策制度，嚴格遵守民主決策程序，保障廣大村民的參與權、知情權、監督權。

2.加強對廣大村民的思想政治教育，提高其政治權利意識。要向廣大村民大力開展思想政治教育工作和法治宣傳工作，不斷提高村民的政治權利意識和主體意識，促使廣大村民可以合理而有序地行使自己的資源權利，對村兩委班子形成強大而有力的監督。

四、結語

農村集體自然資源是農村得以存在和發展的前提和基礎，同時也是實現鄉村振興戰略的物質保障。當前正是實現全面建成小康社會的關鍵時期，也是實現鄉村振興的重要階段，應加大對集體資源管理的重視力度，推進農村集體自然資源管理的有序化、法治化、規范化。