政府職能轉變對政府購買公共服務的影響及瓶頸突破

婁兆鋒 昌業云 馬 磊

中國共產黨第十九次全國代表大會提出，“完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義。”中國共產黨十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，將加快政府職能轉變作為重點任務，同時提出了要求：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”[1]顯而易見，政府職能轉變的大背景下，提出推廣政府購買公共服務，完善公共服務體系，為政府購買公共服務提供了充足的制度空間。

一、政府購買公共服務的內涵與意義

政府購買公共服務作為改革政府的重要工具，被廣泛應用于西方公共服務供給實踐中。在中國，政府購買公共服務顯現出了更多的功能，既實現了政府職能轉變，促進了公共服務供給；又配合各方面的改革，強化了社會治理。

（一）政府購買公共服務的內涵

政府購買公共服務就是政府根據經濟社會發展的需要，把盡可能通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定方式和程序交由具備條件的社會組織、機構和企業等社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用的公共服務供給方式。政府購買公共服務的目的是最大限度地滿足公眾對公共產品的需求并節省公共資源，其模式應該是多維的，如政府與社會其他組織合資的伙伴關系、社會其他組織之間的合作模式、政府與非政府組織以及個人合資等。[2]政府職能的轉變要么是將一部分由行政審批確定的事項、由行政監管約束的事項、由行政服務提供的事項，直接轉移給市場和社會組織，政府不再對這些事項履行行政職責；要么是將仍需政府由財政資金作為保障的事務性管理服務，移交給市場和社會組織主事、經營、提供，政府采用市場化手段通過購買普惠社會，比如行業自律職能、市場配置資源的職能、取消行政審批權、改革商事登記制度。購買公共服務屬于政府職能轉變中的后者。

（二）政府購買公共服務的意義

政府購買公共服務涉及多元主體，購買主體、承接主體和民眾同時發揮相關主體優勢，進而滿足民眾訴求、加快政府職能轉變、促進社會組織發展，這就是政府購買服務的重要意義。

1.政府購買公共服務可以提高供給效率且滿足多元訴求。政府改革過程中，中央政府各職能部門更多的趨向于掌舵，對公共服務做出要求，而地方政府各職能部門更多的趨向于劃槳，地方政府在績效考核的壓力下，為了能夠應對民眾訴求急劇增長的現狀，不斷的加強“劃槳”的效率和質量，就會選擇引入政府購買公共服務來完成考核任務。例如，基層政府在人員編制有限，且時間緊任務重的情況下，為了按照時間節點完成經濟普查任務，便通過購買第三方服務的方式，做好轄區內成千上萬商戶和企業的統計工作。第三方服務公司投入充足的人力和物力資源，能夠在短時間內把統計工作完成，同時相應的工作人員具備較好的財務專業背景知識，能夠盡可能充分、準確的把數據統計上來，減少反復統計的次數。隨著老齡化步伐的加快，購買公共服務還能夠拓寬公共服務的廣度，提升公共服務的質量和層次來滿足民眾多元訴求。例如，在政府購買居家養老服務的大背景下，老年人不僅僅有生活需求，需要飲食起居方面的照料和家政服務，同時還有養生保健、休閑娛樂等方面的訴求，為了滿足這些更高層次的需要，政府通過面向社會購買居家養老服務，甄選優質服務商并實施監督，就為廣大民眾提供了可信任的平臺，60歲以上的居民只要在社區登記好，根據政策條件，就可以通過免費或者自費的方式，享用到服務商的優質服務。

2.政府購買公共服務可以促進政府職能轉變。政府購買公共服務改變了傳統的公共服務供給模式，傳統公共服務由事業單位提供，事業單位對資金的需求更大，既要養人，還要養辦公大樓以及相應的配套設施，剩下的資金提供公共服務。而政府通過購買公共服務，則是繞開不必要的財政開支，將更多的資金更多投向公共服務的生產，而不是事業單位的人員和基礎設施成本。由此政府的公共服務職能轉向了提供資金和監督工作，并保障服務質量。只是將公共服務的生產職能交給了社會專業力量，實現了全能型政府轉向有限型政府。而這里的有限型政府同時又是責任型政府，政府與生產公共服務的社會力量不再是行政隸屬關系，而是橫向的合作關系，通過合同規范和約束雙方行為；因此政府為了保障社會力量能夠按照合同約定的標準和規范提供服務，就需要承擔更多的責任，實施更加嚴密的監督辦法，保證公共利益。故此，有限型政府同時又是責任型政府，一旦出了問題，政府負有第一責任，而承接服務的社會力量只是第二責任人。通過這個過程，政府具備了有限型政府和責任型政府的特點，將來發展趨勢是服務型政府，因為政府的財政資金更多的投向公共服務領域。2017年，財政部公布的數據中，其一大亮點就是服務類采購規模占比首次超過貨物類，政府采購支出結構發生重要變化。數據顯示，貨物、工程、服務采購規模占全國政府采購規模的比重分別為24.9%、47.4%和27.7%。專家認為，除了政府為提升自己政務管理水平的需要采購的服務，還采購了大量面向社會的公共服務，比如社會養老服務、低保人群的醫療保險服務、公共法律服務等。[3]

3.政府購買公共服務可促進社會組織發展。目前，我國的社會組織融資渠道窄、運維難度大，所以并未呈現較好的發展態勢。而政府購買公共服務不但可以為社會組織提供資金支持，還能在社會組織間形成良性競爭，提高社會組織生存能力。2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，對做好政府向社會組織購買服務工作和促進社會組織健康有序發展提出了明確要求，支持社會組織提供公共服務。政府購買公共服務過程中，將公共服務項目，通過競爭性方式交由社會組織承擔，并且逐步擴大政府向社會組織購買服務的范圍和規模，尤其是在民生保障、社會治理、行業管理等領域，優先考慮并確定社會組織為承接對象。中央政府民政部2016年12月官網發布了《財政部民政部關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》對政府購買服務的相關規定進行了完善，提出多項促進社會組織發展的措施，主要包括：不應對成立年限做硬性規定，即使社會組織成立未滿3年，只要遵守相關法律法規、按規定繳納稅收和社會保障資金、年檢等方面無不良記錄的社會組織，都應該允許參與承接政府購買服務；新增購買服務資金30%以上由社會組織承接；對購買內容相對固定、連續性強、經費來源穩定、價格變化較小的公共服務項目，雙方簽訂的服務合同可適當延長履行期限，最長可以設定為3年；可采取憑單制形式購買服務等。[4]

二、政府職能轉變過程中購買公共服務面臨的困境

中國共產黨十八屆三中全會上，黨中央對政府購買公共服務作出了明確指示。第一，明確了導向，即推廣政府購買公共服務。第二，提出了購買范圍，即凡屬事務性管理服務都可以購買。第三，給出了方法，即引入競爭機制。第四，列明了方式，政府購買公共服務采取合同、委托等方式。第五，明晰了對象，即社會力量。但由于我國購買公共服務起步較晚，自20世紀90年代才開始試點，分別在上海、深圳等地方逐漸展開。經過二三十年的發展，我國公共服務購買規模有了較快發展，使得人民生活水平得到了顯著的提高，增強了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。但是，現今公共服務購買工作正處于探索和推廣階段的交匯期，其中不可避免的存在一些問題。

（一）政府部門職能定位不清晰導致購買公共服務的盲目推廣

政府部門的職能是其工作的核心依據，在購買公共服務過程中理應遵循職能定位，做到不越位、不錯位、不缺位，但是實踐中往往還會出現類似問題。出現政府越位購買公共服務的情況，政府將不屬于政府職權范圍內的事項，通過購買服務方式攬入其中。在放管服的背景下，有些審批事項已逐步取消，但仍有個別地方政府以購買公共服務的方式，變相將審批權交給一些“紅頂中介”繼續行使各類審批權。有的地方政府錯位購買公共服務，將PPP項目進行包裝，以政府購買公共服務的形式出現，將本身不屬于服務類型的原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程，作為政府購買服務項目。有的地方政府缺位購買公共服務，尤其是政府的強制性職能，將本該由政府親自作為的事項，卻以購買服務的方式推給社會。湖南省邵東縣社會治安綜合治理辦公室就曾與邵東保安公司簽訂外包協議，將城區夜間治安巡邏任務承包給該公司，該公司保安巡邏發現偷搶違法犯罪行為時，居然有權進行抓捕。[5]

（二）政府購買公共服務規范性弱導致購買乏力

政府購買公共服務工作能否順利實施，關鍵在于制度的規范性，尤其在初始階段，購買資金較為緊張的情況下，購買公共服務的制度更是不可或缺的要素，更需要不斷強化，否則就會阻礙購買公共服務工作的推進。有的地方政府購買公共服務范圍不清晰，為推進公共服務購買工作，產生了負面清單和指導目錄，但是與實踐還存在差距，需要進一步細化為三級目錄或者更加切近日常工作，才能夠達到可操作的目的。有的購買內容拓展順序不接地氣，實踐中出現了供給與需求對接錯位的現象；如民眾需要的是公共衛生服務，政府卻購買公共文化服務，沒有首先滿足較低的基本需求，而是優先滿足較高的發展需求，導致民眾不認可。有的購買公共服務范圍邊界不清晰，政府購買公共服務過程中，無法區分政府與社會的邊界，沒有合理的將相應的底線標示與負面清單加以落實。另外，政府購買公共服務在法律層面沒有進行專門的規范，而是依賴于傳統的政府采購，導致政府購買公共服務與政府采購處于前后分開中間合并混用狀態。兩者在購買之前是截然分開的，分別從屬于兩個不同概念，分別服務于政府和民眾兩個不同的對象；但在采購過程中，又與傳統采購一般的貨物、工程混同在一起；而采購完成后，僅對公共服務購買進行考核評價引入了第三方評價機制。

（三）政府購買公共服務的多重困境導致競爭較弱

目前我國購買模式競爭性程度普遍偏低。尤其在實踐中，公開招標可以刺激競爭，但卻不多見。有學者曾對寧波市40個職能部門公共服務購買工作做了統計，2/3 的項目都是通過直接協商、內部委托的方式進行；對上海市政府購買服務工作的統計，亦發現了同樣的情況。[6]即使當前隨著購買公共服務不斷規范化，大范圍的采取公開招投標運作，依然無法回避競爭不足的現狀，存在招投標前與承接方協商好條件，并將條件作為門檻寫入招標文件的問題；存在競爭較弱的招投標方式，例如邀請招標等。究其原因，一方面在市場領域，尤其涉及到一些主導型的公共服務，教育、衛生、文化服務等領域缺乏較為成熟的市場，政府購買公共服務的時候，選擇空間非常小，無法形成有效競爭。另一方面在社會領域，能夠承擔公共服務職責的社會組織發展較為緩慢，能力較弱，具有準行政化或者趨向于行政化特征，沒有發揮其獨特的價值。

三、大力推進政府購買公共服務的路徑

鑒于政府職能轉變當中存在問題非一朝一夕就能轉變，而民眾對于公共服務需求正在日益急劇增長的現狀，我們應根據政府職能轉變的成果，進一步推動公共服務購買。公共服務的市場化/社會化，已經啟動，在十九大明確了“市場在資源配置中起決定性作用”之后，意味著我們要在優化環境，明確方向上下功夫，并充分利用市場這個工具，提高二次分配效率和成績。

（一）加強公共服務購買制度化和監督機制

借鑒國內外購買公共服務的經驗，建立完善基本的公共服務購買制度框架非常有必要。完善政府購買公共服務的法律，盡快修訂《政府采購法》，完善專門的政府購買公共服務制度，從而更有效的規范公共服務購買工作的落實。

1.加強對政府部門的監督。公共服務購買的規范制度中，應涉及服務項目種類、資金管理、隊伍建設、監督反饋，以確保政府購買公共服務規范的權威性。在此基礎之上，完善監督制度，改變只注重對社會承接主體的監督，輕政府職能部門的監督的現狀，要繼續加強對政府主體監督，適當創新監督機制，有條件的情況下，可以確定利益相關的第三方作為監督主體。參考德國相關政策，賦權第三方實施監督。德國政府不但鼓勵利益相關人監督承接方的服務質量，其法律規定還賦予消費者以及外部機構參與監督的權力，鼓勵為老年人提供保險的主體，作為第三方實施監督，監督為老年人提供服務的主體，而保險公司鑒于自身利益，發揮重要監督作用。切割環節，交替人員，做到采購全過程監督。從機構設置角度，制定招標文件、執行招標程序、簽訂采購合同等職責分別由不同處室負責，而不是由單一部門全面執行；從人員職責角度，即使是同一個處室，采購程序也細分到每個環節，由不同采購人員交替執行，每個環節執行完畢后，執行人員必須辦理交接手續，在相關標準文件上簽字，并對所執行的事務負責；從決策形式角度，必須實行團體決策，作重大決策時至少有兩人在場，即堅持“四只眼睛”原則，避免個人因素干擾公正；從技術角度，考慮到紙質文件易被更改且不宜保存，統一將采購文件電子化，便于有關機構和人員對整個采購過程進行核查。[7]2017年5月，財政部發布了《關于進一步做好政府采購信息公開工作有關事項的通知》，提出推進各地區政府采購信息發布網絡平臺建設、完整全面發布政府采購信息、健全政府采購信息發布工作機制、加強對政府采購信息公開工作的考核與監督等四方面要求，尤其突出了政府采購應公開具體成交記錄。《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》指出，在現行監管框架及措施基礎上，進一步明確了財政、民政以及向社會組織購買服務的政府部門的各自職責，強化了政府向社會組織購買服務的監督管理舉措，明確政府向社會組織購買服務相關信息公開要求；對通過單一來源采購方式實施的政府購買服務項目，要嚴格履行審批程序，該公示的要做好事前公示，加強項目成本核查和收益評估工作；嚴肅查處借政府購買服務之名進行利益輸送的各種違法違規行為。

2.大力強化對承接主體的監督。根據財政部關于《政府購買服務管理辦法（征求意見稿）》的規定，購買主體和財政等相關部門在監督管理中的職責，要對承接主體信用信息記錄共享、守信激勵和失信懲戒等措施作出規定。另外，《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》要求，加強政府向社會組織購買服務的全過程監督，防止暗箱操作、層層轉包等問題。加大政府向社會組織購買服務項目審計力度，及時處理涉及政府向社會組織購買服務的投訴舉報。建立并完善政府購買服務績效評估制度，《財政部關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》，明確了相關主體責任、確定了績效評價范圍、擇優確定評價機構、建立健全指標體系、重視評價結果應用、做好評價經費管理等，并且為了穩妥推進，先行在天津市、山西省、吉林省、上海市、江蘇省、浙江省、河南省、四川省、貴州省、深圳市等 10個省市進行試點，[8]邀請相關專家和多元主體參與，對政府購買服務的必要性進行前期論證；對政府購買服務的結果、資金使用效率、服務對象滿意度等進行全面綜合的評估。

（二）明確公共服務購買范圍和邊界

公共服務購買的范圍涉及到政府職能與社會、市場的邊界，關系到改革的路徑和成果，必須加以明確，才能對改革穩定加以支撐和促進。

1.明確并細化負面清單。為了防止政府把份內的工作外包出去，或者政府畫蛇添足，購買了政府職責范圍外的管理事項，有必要明確政府購買公共服務的邊界。要明確受限制購買的事項，中央政府層面的負面清單（財政部關于《政府購買服務管理辦法（征求意見稿）》的第二十二條[禁止購買內容]）明確了不得作為政府購買服務內容的事項。為了更好的落實政策，地方政府需要進一步細化負面清單。南京市在全國首創《政府購買服務負面清單》獲“2017年度全國政府采購創新制度獎”。該清單明確了應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務事項，包括國家安全、保密事項、司法行政、行政決策（指導）、行政權力、公共服務、法律和法規另有規定不得購買的事項等7大類36個項目230個品目的內容，涵蓋了行政許可、行政處罰、行政確認、行政征收、行政獎勵、行政給付、行政裁決、行政強制、公安管理、保密管理、城市防空、國有企業監管等方面的政府職能，此經驗具備可復制、可推廣的現實意義。[9]

2.明確可以購買范圍，避免畫蛇添足。一般按照“先易后難、積極穩妥”的原則，逐漸積累經驗，不斷將成熟的市場領域列入購買目錄。其中市場調研和檢驗的方法比較得當，可采取先試驗后納入購買范圍的方法，德國則是這種試驗購買并審慎擴大購買范圍的典型代表，德國公共部門就同一個公共服務事項，與私營部門展開競爭，上級部門根據競爭狀況，評估此項公共服務是否適合購買，并篩選出來方便考核、市場化水平較高的領域，涉及垃圾清理、街道清掃、通訊服務等。

3.區別對待服務項目，注重公益職責。政府購買公共服務要注重照顧弱勢群體等方面的工作。現代政府必須承擔的公益責任。英國要求地方當局，應保留對弱勢群體直接提供服務的資格，所以與之相關的公共服務不宜實施公共服務購買。不可大幅度購買的事項，根據不同的環境，以及公共服務自身特點，以下類別的公共服務，政府不可大幅度的購買。涉及應急服務，旨在應對自然災害、事故災難、社會安全事件所提供的各類服務，此類事件需要政府緊急調配力量，必須以政府為基礎才能達到目的，具有不可替代性和不可拒絕性。

4.政府各職能部門要依法依規自行制定購買目錄。天津市安全監督局公布了《2018-2019年安全監管部門向社會力量購買服務專門化目錄》[10]，包括一級目錄5項，基礎公共服務、社會管理性服務、行業管理與協調性服務、技術性服務、政府履職所需輔助性服務，以及部門進一步細化的二級目錄25項，形成具有可操作性的三級目錄41項。具有較強的可借鑒性

（三）強化政府與社會力量雙向互動

政府購買公共服務就是購買方與承接方博弈的過程，所以產生的雙向互動機制，必然會促使雙方的信息交換。政府既要積極主動引入競爭，并且扶持社會組織發展，又要強化政府與承接方之間的平等協商對話局面。

1.創新機制引入競爭，在購買服務之前，力求保證競爭性招標的有效性。具體來說，政府有責任通過各種方式，吸引盡可能多的投標者參與競爭，保證較大的選擇空間。同時，通過合理的拆分項目，竭力避免讓中標的承包商演變為壟斷者。在購買服務之后，力求保持相對競爭的狀態。可以積極運用績效評估，來刺激和考核承包商的表現，相應的實施懲罰或獎勵，進而提出改進要求。例如，西寧市為提升職業培訓質量，就破除了職能部門指定培訓機構的單一做法，采取政府采購公開招標形式，引導優勢培訓資源參與競標，使得中標的社會優質培訓機構，與指定的培訓機構形成競爭關系。[11]

2.降低社會組織準入門檻，鑒于市場的發展較為成熟，這里的承接主體還是應著重于社會組織。根據中國社會組織的特點，要多舉措扶持社會組織的發展，政府應轉變扶持社會組織的方式，應趨向于更加多元更加有效，為社會組織的發展提供政策、設施、場地等扶持策略，更加合理的給以財政支持，尤其在政策層面應給予社會組織更多的稅收優惠。同時，鼓勵基層社區、本地企業給予社會組織以場地和設施的支持。《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》，著重明確了社會組織參與承接政府購買服務應當符合有關資質要求，但不應對社會組織成立年限做硬性規定。對成立未滿3年，在遵守相關法律法規、按規定繳納稅收和社會保障資金、年檢等方面無不良記錄的社會組織，應當允許參與承接政府購買服務。這將有利于進一步改善政府購買服務準入環境，促進社會組織更好更快發展。[12]

3.增強社會組織在運營過程中獨立性，擴寬社會承接主體資金方面的來源渠道。政府通過購買社會組織提供的公共服務，供給了一部分資金，但社會組織只有通過尋求與多方企業合作，形成資金補充鏈條，才能擴展自身業務種類、提升業務質量來吸引服務對象自費購買服務，增加資金來源。結合放管服工作扶持社會組織發展，山西結合政府職能轉變和行政審批改革，將政府部門不宜行使、適合市場和社會提供的事務性工作及公共服務，通過競爭性方式交由社會組織承擔，鼓勵依托街道（鄉鎮）綜合服務中心和城鄉社區服務站等設施，建立社區社會組織綜合服務平臺，為社區社會組織提供組織運作、活動場地、活動經費、人才隊伍等方面支持，推動建立社區社會組織孵化機制，設立孵化培育資金，建設孵化基地。[13]