40年來我國律師事業取得的成就及未來展望

王進喜（中國政法大學法學院教授、中國法學會律師法學研究會副會長）

律師制度是維護當事人合法權益、維護法律正確實施、維護公平正義的重要制度設計，是法治不可或缺的組成部分之一。我國律師制度恢復40年來，在黨和政府的領導和支持下，律師隊伍迅速發展，取得了舉世矚目的成就。

首先，律師制度恢復40年來，通過持續不斷的制度改革，大大激發了律師隊伍中所蘊含的社會生產力，律師隊伍迅猛發展。1979年律師制度恢復初期，律師從業人數僅200余人，而截至目前，中國律師人數已發展到近45萬。根據司法部《全面深化司法行政改革綱要（2018-2022）》，2022年，全國律師總數達到62萬人，每萬人擁有律師數達到4.2名。律師隊伍數量上的增長，為向社會提供更多法律服務奠定了扎實的基礎。

其次，通過律師執業組織形式的變革，增加了律師服務適應市場需求的靈活性。2007年《律師法》在增加了特殊的普通合伙的同時，增加了個人律師事務所這一重要組織形式，使得我們的律師事務所不僅能夠做大、做強，從而參與國際競爭，也能夠做小、做精，從而為廣大人民群眾提供基層法律服務。截至2018年底，全國共有律師事務所3萬多家，其中，合伙所2萬多家，占66.17%；國資所1100多家，占3.85%；個人所9140多家，占29.98%。在律師事務所國際排名中，中國律師事務所方陣異軍突起。毫無疑問，我國律師組織形式順應時代發展需求而不斷變革，為我國律師事務所在國際舞臺上的崛起奠定了制度上基礎。

第三，律師的法律服務活動在國家政治、經濟、文化、體育等各個領域和層面無所不在，成為全面依法治國戰略中的一支重要力量，從而成為觀察中國法治建設質量的一個重要窗口。廣大律師在各個業務領域呼應社會需求，不斷精耕細作，專業分工日趨明晰，不僅在律師事務所內部進行了細致的業務分工，還涌現出了一大批專業化、精品化律師事務所，滿足了廣大人民群眾日益多樣化的法律服務需求；廣大律師不忘初心，積極參與公共法律服務體系建設，兼顧行業發展和社會發展，通過法律援助等形式，積極承擔社會責任。律師已經成為讓廣大人民群眾在每一個案件中感受到公平正義的最直接的踐行者，大大增強了廣大人民群眾在公平正義方面的獲得感。

第四，律師隊伍總體擴增，促成法律職業的構成發生了結構性變化，律師行業成為中國法治建設的重要基礎，使得共同體建設得以從理念構想逐步走向制度建設。我國現在的律師隊伍是在1979年恢復律師制度后，根據1979年《刑事訴訟法》和1980年《律師暫行條例》恢復發展起來的，受各種因素的影響，與法官、檢察官隊伍的數量相比，律師數量在很長一段時間內是不充分的。在很長一段時間內呈現一種法官、檢察官數量遠遠多于律師數量的現象，法律結構呈現一種倒金字塔形態。2007年《律師法》修改，明確規定“律師應當維護當事人合法權益，維護法律正確實施，維護社會公平和正義”，從而確立了法律職業共同體建設的法律根據。2019年《法官法》和《檢察官法》修改，在法律上確定了從律師當中選任法官、檢察官的制度。如果沒有律師隊伍在數量的發展，法律職業共同體建設很難從理念構想走向制度建設。

總之，中國律師制度恢復40年，是中國律師隊伍盛大發展的40年，是中國律師與法治共命運、與廣大人民群眾心連心的40年，是中國律師享受改革開放成果和積極承擔職業責任的40年，是中國律師隊伍立足國內、放眼世界的40年。中國律師無愧于這風雨40年，也必將無愧于偉大的新時代。40年彈指一揮間，中國律師事業取得了如此輝煌的成就，有一些經驗值得總結和進一步發揚光大。

首先，中國律師事業的迅猛發展，得益于實事求是，尊重律師事業發展的客觀規律，這是中國律師事業得以迅猛發展的根本所在。律師職業本身具有一定的商業性，對商業性的適度發展和駕馭，有助于律師行業的發展，有助于通過律師數量的發展，為社會提供更多法律服務，實現社會公平和正義這一職業目標。1980年《律師暫行條例》將律師界定為國家法律工作者，在管理過程中，實際上依據該規定把律師界定為占用國家編制的國家干部，工資由國家承擔。因此，編制和經費與律師隊伍的發展聯系在了一起，在國家缺乏經費、沒有編制的情況下，律師隊伍就發展不起來。80年代后期開始進行的合作制律師事務所試點工作，90年代初期進行的合伙制律師事務所試點工作，就是為了破解這一難題，是對律師隊伍生產力的重大解放。事實證明，這種含有“商業化”因素的改革激發了律師隊伍所蘊含的社會生產力。1996年《律師法》確立了這些改革的成果，將合作、合伙律師事務所規定為律師的執業組織形式，從而奠定了律師行業未來十多年的基本發展格局，對整個律師行業的人才資源配置發揮了重要的宏觀指導作用。2007年《律師法》關于特殊的普通合伙和個人律師事務所的規定是又一次重要的制度創新，突破了過去合伙律師事務所的局限性，不僅使得中國律師事務所能夠做大做強，也能夠做小做足。實事求是，順勢而為，是中國律師事業發展的寶貴經驗之一。

其次，黨和政府的高瞻遠矚和大力支持，是中國律師事業得以高速發展的根本保障。黨和政府充分認識到了律師在社會主義民主和法治建設中的重要作用。鄧小平同志在改革開放初期就提出，中國搞現代化建設要有30萬律師，為律師事業的發展奠定了基調。黨的十八屆三中全會以來，黨和政府高度關注律師事業發展中存在的問題，高度重視律師在社會主義法治建設中的作用，堅持和加強黨對律師工作的全面領導，增強廣大律師走中國特色社會主義法治道路的自覺性和堅定性；出臺了一系列舉措切實解決律師執業權利的保障問題，為律師隊伍的發展創造更好的執業環境；明確要求加強法律服務隊伍建設，構建社會律師、公職律師、公司律師等優勢互補、結構合理的律師隊伍，各級黨政機關和人民團體普遍設立公職律師；對發展涉外法律服務業作出了重要部署，提出了明確要求，支持國內律師事務所通過在境外設立分支機構、海外并購、聯合經營等方式，在世界主要經濟體所在國和地區設立執業機構，為“一帶一路”建設等提供法律服務，為中國企業和公民“走出去”提供法律服務，為我國外交工作大局提供法律服務，為打擊跨國犯罪和追逃追贓工作提供法律服務。2015年中央全面深化改革領導小組第十六次會議通過的《關于深化律師制度改革的意見》，更為律師制度的進一步改革勾畫了清晰的路徑。

第三，中國經濟持續高速發展，為中國律師業發展提供了澎湃動力。律師制度作為上層建筑，要與其經濟基礎相適應。改革開放40年來，中國經濟持續高速發展，調控經濟發展的法律制度不斷完善，為中國律師事業發展提供了豐厚的土壤。隨著經濟實力的不斷增強，中國逐步積極主動地參與全球經濟發展和經濟治理事務，堅持“引進來”“走出去”對外開放戰略，推進“一帶一路”倡議。這些經濟上的舉措，為中國律師走出國門、走向世界提供了動力和路徑。國家興，則律師興；律師興，則國家更興。

盡管40年來我國律師事業發展取得了舉世矚目的成績，但是我們應當意識到，我國在律師準入的條件、管理體制、管理手段等方面還存在迫切需要解決的問題，外部環境的變化也對我國律師事業的發展提出許多新的挑戰。展望未來，我們需要進一步改革，為中國律師事業的發展開辟新的天地，注入新的動力。

首先，要強化律師準入管理。我國律師準入門檻太低，數量的發展和質量上的發展不匹配。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要強化律師準入管理。強化律師準入管理的核心，就是強化律師的執業適當性管理。現行律師準入條件之一是“品行良好”，對該條件的考察，往往由申請人戶籍所在地派出所開具“無違法犯罪記錄”的證明文件來進行。這種考察方式是一種不公開審查方式，未能調動整個社會參與到對律師準入申請人員的考察中；這種考察方式，在考察的內容上標準過低、范圍過窄。將無違法犯罪記錄等同于品行良好，大大降低了對律師這種有著特殊權利和職責的職業的要求，甚至低于對某些從事商業活動的人員的要求。這樣的標準，顯然與律師職業的公共性和承擔的職責不相稱的。鑒于律師準入的重要性，在《律師法》再修改時，建議將“品行良好”的考察修改為“具有執業適當性”考察，并制定詳細審查標準。在準入機關進行初步審查后，向社會公布，由社會進行公開審查。

其次，現行律師兩結合管理體制需要進一步深化。1996年《律師法》正式確立了司法行政機關監督指導和律師協會行業管理相結合的管理模式，在很大程度上淡化了對律師的行政管理色彩，體現了律師業進行行業管理的特點。2007年《律師法》在兩結合管理體制上進一步向前邁進，但是司法行政機關和律師協會二者的權限劃分仍然不是非常清晰。盡管2007年《律師法》第4條規定：“司法行政部門依照本法對律師、律師事務所和律師協會進行監督、指導”，但是該法本身沒有任何條文具體規定司法行政部門如何對律師協會進行監督指導。這導致了在實踐中司法行政部門對律師協會采取了行政管理方式，這又進一步弱化了律師協會的管理職能。未來的改革，必須具體落實司法行政機關與律師協會之間的監督與被監督關系。司法行政機關對律師協會的監督，主要是對其規制職能的監督。司法行政機關在監督的過程中，應當確定監督的目標、監督的程序。在《律師法》就律師協會的規制職能設定了科學、可行目標的情況下，司法行政機關應當監督律師協會對這些目標的落實情況，以及律師協會未履行、未充分履行其職責情況下的處罰措施。司法行政部門應當不再承擔具體的投訴調查、懲處等工作任務，從繁瑣的具體事務中解脫出來，做好律師行業發展的謀篇布局這篇大文章。

第三，高度重視律師協會建設。《律師法》第43條規定：“律師協會是社會團體法人，是律師的自律性組織。”這一規定，一方面強調律師協會是社會團體法人（其加入應當具有自愿性），另一方面又規定律師協會是強制性加入的律師協會，在實踐中造成了混亂，影響了人們對于律師協會性質、職能的正確認識，降低了律師協會權威性，進而影響了律師協會制定的規則的有效執行。因此，未來《律師法》修改的重點問題之一，是重新界定《律師法》關于律師協會的規定，明確承認律師協會作為“律師的自律性組織”，具有公共性的規制功能，即律師協會要代表國家對律師進行管理，該規制權力來自于國家的授權，并以此為出發點，解決律師協會制定的行為規則的法律效力、律師協會具體管理行為的法律效力等問題。

第四，加強律師職業行為規則建設。與我國當前實行的司法行政機關行政管理與律師協會行業管理相結合的管理體制相適應，我國律師職業行為規范最重要的兩個制定主體分別是司法行政機關和律師協會。司法部以部頒規章的形式制定了《律師執業管理辦法》和《律師和律師事務所違法行為處罰辦法》，中華全國律師協會作為全國性的律師行業組織，制定有《律師執業行為規范》和《律師協會會員違規行為處分規則（試行）》，從而形成了二元化律師職業行為規范格局。與此同時，地方律師協會還制定了內容各異的律師職業行為規范。當前二元化、分散式的律師職業行為規范格局，導致現行律師職業行為規則系統性差、技術性因素少，執行的主動性差、執行的概率低，難以適應規制律師隊伍的實踐需求。加強律師職業行為規則建設，既是律師協會發揮自律職能的基礎，也是實現法律職業共同體流動的重要前提條件。司法行政機關和律師協會應當高度重視律師職業行為規則的建設和執行問題。

第五，探索律師執業機構新型組織形式。近20年來，律師執業的外部環境發生了重大變化，以新興科技企業、會計師事務所為代表的法律服務市場新興力量對傳統法律服務市場中的律師事務所構成了重大挑戰。為應對這些挑戰，律師執業機構所有權創新是近年來各國律師行業的最重要創新。通過非律師人員股權、外國律師的合伙、多行業合伙（MDP）等方式，實現律師行業與新科技、外國法律知識、法律外專業知識、外部資本的結合。通過這些措施，律師執業機構能夠實現創造規模效益、橫向招募和留用高價值非律師雇員、充分利用外部法律知識、提供多元服務、創造額外激勵等目標。未來20年是我國律師事務所在國際舞臺講好中國故事、為我國企業服務的時代。律師執業機構組織形式的創新，無疑將大大提高我國律師事務所的全球競爭能力。