完善旅游警察制度的探索

李揚

（安徽大學，安徽 蕪湖230601）

1 引言

近年來，我國的旅游產業發展日新月異。據統計，2018 年全年的旅游總收入為5.97 萬億元，同比增長10.5%。同時，通過初步測算可得，全年全國旅游業對GDP 的綜合貢獻為9.94萬億元，占GDP 總量的11.04%。在旅游市場突飛猛進的同時，也暴露出我國旅游產業存在著諸多的問題，層出不窮的旅游糾紛、旅游矛盾，為這份可喜的成績蒙上一層陰影。面對日益龐大的旅游群體，在旅游行程中，旅游者權利的保障的壓力也隨之突顯。隨著《旅游法》的頒行，初步解決了旅游行業有法可依的問題。但《旅游法》作為上位法律，其具體的實施還需要一系列規章制度加以細化，以便更具可操作性。其中，旅游警察作為最重要的制度之一，發揮著不可替代的作用。因此，對旅游警察制度的建立過程進行回溯，博采各國的經驗，對于我國旅游警察制度的進一步完善十分重要。

2 建立健全旅游警察制度的緊迫性

2.1 旅游人數日益龐大

2018 年全年，國內旅游人數55.39 億人次，比上年增長了10.8%。龐大的旅游人數給各地的社會治安管理帶來了巨大的壓力。而且，由于我國年休假制度有待完善，錯峰旅游的情況尚不理想，導致我國的旅游客流并發性極強，對于社會管理體系的魯棒性要求也極高。以2018 年為例，從時間上看，2018 年春節期間全國共接待游客3.86 億人次，約占2018 年全年旅游人數的7%；五一、端午、中秋、國慶合計接待游客約10.6 億人次，占全年的19%；從空間分布看，旅游總人數前十名的城市合計接待游客25.5 億，超過全國旅游總人數的46%，馬太效應極為明顯。由以上數據可見，我國旅游客流并發效應顯著，旅客出行時間統一，出行目的地趨同，對于重點接待城市的沖擊較大。為了應對挑戰，已經有若干旅游熱點城市先行一步，建立了旅游警察這一旅游業綜合治理機制中的關鍵一環，以保障社會秩序的正常運行，維護旅游者的合法權益。

2.2 旅游亂象頻發，執法主體缺位

在各地旅游產業蓬勃發展的同時，層出不窮的旅游亂象也殆害著旅游產業的健康發展，危害著行業的良好環境。面對諸如“甩客”“宰客”等現象，勢單力薄的旅游者無力維護自身的合法權利，只有忍氣吞聲，一些旅游者的財產安全甚至人身安全也得不到保護。青島大蝦事件中，旅游者不得不屈服于店家的淫威，支付了天價費用。即使報警，也陷入投訴無門的境地，派出所說“我們管不了”，物價局說“等明天處理”。然而，旅游行業的特殊性決定了此類糾紛拖不起，也拖不得，問題必須即時解決。倘若有完備的旅游警察制度，便可以即時解決這場糾紛，避免為旅游者帶來極差的旅游體驗。在此事件中，民警執法權的缺失也從證明了旅游警察制度的必要性。旅游產業，作為一個包括吃住行游購娛等多環節的復雜性、綜合性產業鏈，不可避免地涉及旅游、工商、稅務、環境等多個部門。因此，在實踐中，公地悲劇屢屢發生，各部門踢皮球、推諉拖延現象數見不鮮。所以，在旅游行業中亟待建立一個擁有統一執法權，能牽頭治理旅游行業種種亂象，高效、專業的旅游警察制度，以解決此類問題。

3 境內外旅游警察制度的成功經驗

3.1 境外旅游警察制度概況

旅游警察制度濫觴于20 世紀70 年代的希臘，最初的設立目的是保護旅游區內旅游者的人身財產安全和維持治安。由于良好效果，得到了其他以旅游業為支柱產業的國家的紛紛效仿。除希臘外，目前已經建立該制度的國家和地區有埃

及、西班牙、韓國、尼泊爾、俄羅斯等，我國澳門地區也于2017年正式建立旅游警察制度[1]。綜合來看，各地的旅游警察制度都經歷了一個從普通警察抽調到專業化人才培養，執法權從無到有、從少到多，從普通到專業的過程。其中，以埃及、以色列為代表的面臨恐怖襲擊威脅的國家，旅游警察制度著重強調了安保職能，埃及在其著名旅游區如金字塔、赫爾格達等都配備了旅游警察，保證旅客的安全，以及時應對突發情況。而以希臘、俄羅斯為代表的國家則注重旅游警察的社會服務職能，希臘于2016 年設立了“旅游警察幫助游客辦公室”，受理游客身份證件丟失后的申領。同時，為幫助外國游客跨越語言交流的鴻溝，希臘設立了統一熱線1571，由掌握游客母語技能的旅游警察直接受理游客的投訴。以泰國、韓國為代表的旅游警察制度著眼于警察的本職工作——執法職能，治理旅游亂象，管理社會秩序，打擊旅游犯罪，擁有完備的執法權[2]。與此同時，因為涉外旅游在泰國經濟中的支柱性地位，泰國旅游警察頗具特色的一點在于其專注于涉外糾紛。比如，泰國本土商場中的發生泰國本國游客糾紛案件，由地方警察處理，只有涉及外國游客，才歸屬旅游警察管轄。

3.2 境內旅游警察制度概述

自2015 年海南省三亞市設立我國首個旅游警察支隊以來，該制度在各地蓬勃發展。有力地提升了旅游者的安全感和滿意度。三亞旅游警察除配備警械在當地各景區巡邏執法外，還使用暗訪、便衣等多種手段開展工作。打擊“黑導游”“黑餐館”等旅游亂象。三亞設立了12301 旅游服務熱線，且110 報警電話也會及時將涉旅警情及時轉接。在主城區可保證5 分鐘內出警。成為游客在三亞游的“定心丸”。此后，貴州、云南、北京等地也隨之建立了旅游警察隊伍。其中，貴州利用國家大數據中心的產業優勢，建立旅游警察監管系統，實時監控景區內游客分布、車輛進出情況，形成了現代化的管理體系。

4 我國旅游警察制度的進一步完善

4.1 執法合法性來源

《旅游法》的頒布和實行，解決了旅游領域有法可依的問題。然而通觀《旅游法》全文，并未明文提及旅游警察的執法權問題。涉及旅游監督管理的第八章和旅游糾紛處理的第九章也僅以“縣級以上人民政府”“旅游主管部門”此類模糊字眼描述。所以，根據當前的旅游警察制度，在面對諸如盜竊、搶劫之類的刑事案件時，尚可以做到于法有據；但當面對還不構成犯罪行為的旅游糾紛，如面對“黑餐館”“購物費”等典型案件時，處理起來便顯得于法無據，捉襟見肘。“青島大蝦”事件也正說明這一點，警察即使出警，但沒有法律明文規定，不能給予處罰，這樣反而使餐館老板更加跋扈，逼迫游客付款。所以，在法律規定中明確給予旅游警察執法權，便成為相關旅游法規立法工作的當務之急。若沒有明確的法定執法權，該制度即使建立，也只能是寸步難行。

4.2 機構設置

作為一個有一定專業性要求的新警種，旅游警察設置在哪個部門直接決定了該制度的成效。我國目前絕大多數的現狀是將旅游警察設置在公安機關，以支隊的形式出現。也有學者建議應設立公安部垂直管理的獨立機構。公安機關的一般工作模式與方法，對于旅游警察這一新興警種有借鑒的價值，但不能生搬硬套，畢竟公安機關作為國家暴力工具，決定了其堅硬的形象，然而面對游客，更需要做好服務的職能。因此，可參酌鐵路警察、林業警察等專業警察，建立由文化和旅游部與公安部雙重領導的體制[3]。而且由于我國絕大部分地區治安狀況尚可，在省級以下地區，可考慮將旅游警察設置在文旅部門，更加偏向于服務職能，以便更好地為旅客服務。當然，在有安全隱患威脅的地區，如面臨三股勢力威脅的新疆等地，可將其設置在公安機關序列，從而有效應對景區內的突發事件。具體機構的設置由各地靈活掌握，因地制宜。

4.3 人才梯隊建設

參考各國旅游警察的成功經驗可以發現，對旅游警察的素質要求遠比一般警察高。掌握流利的外語，符合社交禮儀要求，甚至希臘旅游警察還有形象要求。在希臘，想成為一名旅游警察除了要滿足通常的從警標準外，還需要至少會講英語，身高至少1.7m。畢竟，某種意義上，旅游警察是一個國家的“旅游大使”，直接關系到旅客對于一國旅游環境的印象分。在目前階段，由于我國系統的旅游警察培養模式尚未建立，可考慮先從現有的警察隊伍中擇優選出符合條件的人才，再進行文化旅游專業方面的培訓。一般說來，除掌握公安工作基本方法外，還應當掌握工商、旅游、文化、宗教等多方面的知識與技能，特別是外語能力的培養。與此同時，可積極發揮協警的作用。在警力配給不足的地區，可考慮實行招錄具有外語等專業技能人員，輔助尚不具備該技能的民警開展執法工作，以此作為過渡措施。還可效仿泰國經驗，建立“國際志愿旅游警察”隊伍。泰國普吉島有上百名旅游警察，其中外國籍的志愿旅游警察有近50 人，他們中有些來自英美等西方國家，有些來自亞洲國家，在本國曾擁有警察身份或執法經歷，同時熟練掌握泰語和英語，通過泰國警察總署的考核，獲得正式的“國際志愿旅游警察”資格。其優勢在于可通過母語協助來自本國的赴泰游客。當然，還可以與各高校加強聯系，可由各高校中具有專業技能的學生作為志愿者，赴景區實習，協助本地區旅游警察工作的開展。

4.4 工作方式

4.4.1 現場執法

作為主要的執法方式，現場執法應當成為旅游警察常態化的工作模式，國外也正是如此。以埃及為例，埃及的旅游警察，每一個都荷槍實彈上崗，不同景區的警察配備不同的武器，埃及國家博物館和龐貝石柱景區的警察配手槍，金字塔景區的配自動步槍。埃及南部沙漠常有強盜出沒，所以從阿斯旺到阿布·辛拜勒神廟的路程中，會有旅游警察車隊進行安全保障。我國貴州省的旅游警察建立了以巡邏車隊和步行巡邏隊為特色的流動執勤隊伍，每日在各大景區中巡邏，保證景區的安全，維護社會秩序，及時解答游客疑難[4]。旅游警察也要借鑒公安工作中的經驗，采用便衣、線人等形式，防患未然，將可能發生的旅游糾紛消滅在萌芽狀態。比如，解決黑導游問題，暗訪和便衣肯定比其他方法效果好。在搜集足夠證據后，現場打擊。當然，必須摒棄釣魚執法行為。

對于現場執法中警械配備的問題，考慮到我國整體治安情況較好，絕大多數景區的旅游警察不宜配備槍支等致命性武器，應以警棍、催淚噴射器等非致命性警械為主。以免在執勤過程中丟失槍支，造成社會隱患。然而，考慮到各地安全形勢不一，在確有必要的景區，可考慮在固定場所集中存放一些槍支，由專人管理，以應對極端情況。發生突發情況時，可以及時獲得火力支援，以應對如“3.1”昆明火車站暴力恐怖案之類的惡性事件。

除打擊景區內違法犯罪外，旅游警察的另一重要職能便是化解旅游糾紛，為游客排憂解難?，F場執法模式也能夠最大程度地滿足這一職能要求。流動執法車輛在景區內巡邏，可以及時為有需要的游客提供幫助，無論是身體有恙需要就醫，還是需要指點方向，抑或發生旅游糾紛，流動執法車都可第一時間抵達現場開展工作。

4.4.2 非現場執法

無論配備多少旅游警察，都不可能做到100%全覆蓋。因此，利用現代科技成果，開展多種形式的非現場執法工作，便成為執法工作的有力補充。前述的貴州省所建立的旅游警察監管系統便是先進做法之一。可通過利用大數據技術，及時掌握景區內的人流、車流數量及分布，對可能發生擁堵的路段提前予以疏導，防患于未然。同時，可以借助個人信用信息基礎數據庫，將景區內的行為與個人信用掛鉤，對于逃票、破壞文物、亂涂亂畫之類的行為，及時上傳信用平臺，予以處理。也可借鑒公安機關為滿足城市治安防控和城市管理需要所搭建的“天網工程”，利用GIS 地圖、圖像采集、傳輸、控制等軟硬件設備對景區內重點區域進行實時監控，為維護景區治安和打擊犯罪提供強有力的保障。利用類似系統，可針對旅客在景區內的不文明行為建立黑名單制度，對于黑名單中已有某些前科，如曾屢次在景區內亂涂亂畫的游客，謝絕其進入景區。

5 結語

在我國，旅游警察作為一個新生事物，在日益展現其保障安全、服務游客的重要價值的同時，必須承認其尚有諸多欠缺與不足。學界對于該制度的認識也是以照搬國外經驗為主，而與國情實際聯系不夠。我國警力普遍緊缺，基層派出所缺員現象嚴重，大部分民警都在超負荷運轉。因此，寄希望于短期內建立一支像希臘、泰國等以旅游業為經濟命脈的國家所具有的龐大旅游警察隊伍未免顯得不切實際。埃及旅游警察使用致命性武器的門檻之低，我國也不可能照搬。所以，隨著探索的進一步深入，應當著重聯系我國的特有制度與國情。比如群眾路線，群防群治、群策群力，依靠人民群眾的力量開展工作。再比如，公安機關將絕大部分治安問題定義為人民內部矛盾，對于人民內部矛盾，應當以調解為主，少動用強制手段。這也就對我國的旅游警察在執法中的工作方式和工作藝術提出了更高的要求。在旅游安全的保障與旅游服務質量的提升上，旅游警察都將在其中發揮不可或缺的作用。