市縣“多規合一”下完善規劃環境影響評價制度的建議

馮翰林

（山東縱橫德智環保科技有限公司，濟南 250000）

FENG Han-lin

(Shandong Zongheng Dezhi Environmental Protection Technology Co.Ltd.,Jinan250000,China)

1 “多規合一”——環境保護理念融入宏觀決策的重要途徑

第一，優化空間資源配置需建立以空間管控為核心的空間規劃體系。改革開放以來的四十年里，我國區域發展戰略不斷調整，不斷提升市場在資源配置中作用的同時，促進了不同地區的協調發展。但隨著工業化和城鎮化的迅猛發展，經濟總量不斷提高，無序開發、過度資源消耗和污染物排放量的大幅增加，使部分地區資源環境承載力超載，生態功能退化和環境惡化問題嚴重。2010年以來國家實施的主體功能區戰略，本質是要加強資源環境在區域發展過程中的強約束，以主體功能定位引導生產要素在不同地區的合理配置。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理能力和治理體系現代化建設，在空間治理方面要求空間管控的精細化和差異性。通過清單式管理，明確各管控單元的準入門檻，《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》和《自然生態空間用途管制辦法（試行）》（國土資發〔2017〕33號）的發布，均為加強自然生態空間的用途管控提供了法律依據，由此在《土地管理法》基礎上，豐富了我國國土空間用途管制的范圍，實現了陸域全覆蓋。

第二，環境規劃參與“多規合一”有利于將環境管理的要求有效前置。采取“多規合一”方式，形成“一本規劃、一張藍圖”，有助于從決策端謀劃好生態環境保護的框架，貫徹綠色生產和綠色生活方式的新理念，提升環境保護規劃的系統性、整體性，扭轉過去常常注重數量、忽略質量，注重總量、忽略結構的問題[1]。試點市縣對環境規劃參與“多規合一”的做法主要包括兩種，一是將環境規劃的指標體系與其他規劃指標體系進行關聯，在“多規合一”規劃目標中體現環境保護的要求；二是將現有生態和環境功能區劃成果、生態保護紅線劃定成果與土地利用規劃、城市總體規劃的功能分區進行空間疊加分析，再按照功能屬性集成為不同功能空間，并提出相應的空間管控要求。在實際“多規”整合過程中因為環境規劃與其他類空間規劃空間坐標系不一致，環境功能分區的精細化程度不高，難以將環境空間性要求進行有效整合。

2 規劃環境影響評價——優化“多規合一”空間要素資源配置的有效手段

第一，規劃環境影響評價有利于實現對市縣空間規劃全過程的環境管控。規劃環境影響評價作為規劃的評估工具，其本質是為了更好地將資源和生態環境保護的理念納入規劃的編制和決策過程，將規劃可能造成的資源濫用、生態破壞和環境污染轉變為事前的防范。對于市縣行政區域的空間開發來說，雖然環境規劃與環境影響評價在本質上都是將生態環境保護的要求整合到“多規合一”中，但兩者的側重點不同[2]。環境規劃是區域開發的環境管理行動指南，而規劃環境影響評價是構成區域開發與保護決策依據的重要組成部分，規劃環境影響評價的評價內容比環境規劃要豐富，評價的時間尺度貫穿規劃編制和實施的全過程。

第二，戰略—規劃—建設項目環境影響評價體系更符合國家空間治理體系建設的需求。“十三五”期間，是我國建立以市縣級行政區為基本單元的空間治理體系，以及建立以市縣空間規劃為基礎的國家空間規劃體系的關鍵期，這是國家推進空間治理體系建設的要求，其主要目的是為了加大國家對空間生產的管治力度。為適應空間治理體系建設的需求，環境保護部陸續發布《關于規劃環境影響評價加強空間管制、總量管控和環境準入的指導意見（試行）》（環辦環評〔2016〕14號）、《“十三五”環境影響評價改革實施方案》（環環評〔2016〕95號）等文件，探索加強環境影響評價制度對空間開發的前置性約束的路徑，這一時期的環評制度改革突出了不同層級環境影響評價的聯動機制，強化了環境影響評價在優化空間布局、推進區域（流域）環境質量改善和推動產業轉型升級等方面的作用，力圖改變以往規劃環境影響評價落地難、“三同時”執行力不高等問題。在空間尺度上，環境影響評價體系與國家的空間規劃體系應有效銜接，確保從國家或較大區域的宏觀空間規劃到較小尺度的市縣空間規劃，甚至不同功能的空間管控單元都有適用于不同空間尺度評價范圍的環境影響評價能夠有機銜接。雖然目前戰略環境影響評價、規劃環境影響評價和建設項目環境影響評價相關制度體系還在細化完善，隨著國土空間開發保護制度的日趨完善，進一步改進規劃環境影響評價制度，發揮好從空間規劃到空間管控的生態環境約束作用和促進環境治理能力現代化建設，有其必要性[3-4]。

3 進一步完善“多規合一”規劃環境影響評價制度的建議

第一，加強規劃環境影響評價平臺化管理。建立規劃環境影響評價與建設項目環境影響評價，以及排污許可等其他環境管理制度的聯動機制，并加強與空間規劃管理平臺相關接口的對接。利用管理平臺的（空間）信息化、系統化、精細化和法治化特點，將環境保護的強約束嵌入規劃編制實施的全過程，并有效監督。

第二，加強信息公開及公眾參與。市縣層級空間規劃編制涉及經濟社會與資源環境各方面空間要素的有效配置，規劃環境影響評價的編制需要多學科的參與。通過規劃環境影響評價工作的信息公開，鼓勵公眾參與環境影響評價的編制過程并發表意見，有利于提高規劃環境影響評價的編制質量。同時，新時期要求環境影響評價工作“放管服”，公眾的高校參與有利于實現政府、企業和社會三方共治，并發揮社會對規劃編制、實施的監督作用。

第三，市縣層級空間規劃作為國家空間治理能力建設的重要基礎，為保障規劃的實施更符合提升生態環境質量的要求，應將“多規合一”規劃環境影響評價納入“一把手”目標考核，完善干部考核與監督制度，并要求規劃編制實施相關部門加強對規劃環評工作的監督管理。

第四，按照規劃環境影響評價改革要求，將“三線一單”要求與規劃環境影響評價技術規范體系充分銜接，完善各環境要素、環境風險和人群健康的預測分析方法，強化社會經濟發展的多情景預測與評價要求[5-7]。

4 結語

國家大力保護自然資源與生態環境，既是現階段人民群眾對良好生態環境品質的需求，也是提高國土資源環境承載力，支撐經濟社會可持續發展的必然要求。建立空間規劃體系，就是要從宏觀政策制定到微觀用途管控，推進空間治理能力現代化建設。規劃環境影響評價作為環保部門參與空間規劃、“多規合一”的重要切入口，其現有制度有進一步完善的需求，以適應未來覆蓋全國國土的空間規劃體系建設的要求。