基層矛盾多元化解機制的困境分析

張文匯

（中共中央黨校 研究生院，北京100091）

1 引言

改革開放四十年，中國的經(jīng)濟社會發(fā)展取得令世人矚目的成就，“隨著經(jīng)濟基礎的變革，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革。”①經(jīng)濟的快速發(fā)展引發(fā)各種利益沖突疊加、社會階層分化加劇，基層矛盾呈現(xiàn)出許多新特點，一些基層矛盾和沖突甚至出現(xiàn)了非程序化和失范性特點。②當前基層矛盾化解實踐中，形成了以調(diào)解為中心的人民調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解（包括仲裁調(diào)解在內(nèi)）的聯(lián)動配合“大調(diào)解”格局，在此基礎上，初步構建了矛盾糾紛多元化解機制，這種制度安排在基層矛盾治理中發(fā)揮著積極作用。當前，與基層治理現(xiàn)代化要求不相適應的問題凸顯，主要體現(xiàn)在基層矛盾多元化解機制的法治化轉向、實踐探索和理論支撐等方面出現(xiàn)問題，面臨著變革的困境。

2 基層矛盾多元化解機制的法治化難題

社會現(xiàn)代化轉型在很大程度上有賴于人們的法治理念。法治理念與社會的法治化程度是密切聯(lián)系的，有什么樣的法治理念就有什么程度的法治狀態(tài)。幾千年來，中國的禮治傳統(tǒng)已經(jīng)內(nèi)化為國民心理，構成極其穩(wěn)定的心理結構，雖然經(jīng)過幾十年西方法治觀念的浸染，但真正培育現(xiàn)代意義的公民法治理念任重道遠。基層治理現(xiàn)代化的目標要求，決定了基層矛盾多元化解機制的建構理念、動力機制和運行程序應符合法治化要求，其中體現(xiàn)著中西方法律文化內(nèi)核的博弈與融合。

3 基層矛盾多元化解機制的現(xiàn)實性差距

3.1 化解手段的簡單化與化解內(nèi)容的復雜性不相適應

社會結構的調(diào)整極大改變了社會關系狀況，原有的基層矛盾多元化解機制所依存的經(jīng)濟基礎發(fā)生了改變。改革開放在加速社會分化的同時，也催生出個體私營業(yè)主階層等新興利益群體，這些新興群體自產(chǎn)生之日起就有明確的利益主體意識，驅利意識成為各利益集團和利益群體內(nèi)部的強大驅動力。而由于獲取資源能力稟賦等的不同，各利益主體之間的差距逐漸拉大，形成了明顯的利益分層，新的利益協(xié)調(diào)機制尚未完善，利益矛盾和沖突逐漸加劇，利益分配中出現(xiàn)不公平現(xiàn)象，各利益群體產(chǎn)生不同程度的失衡心態(tài)，削弱了對國家公權力和社會公平的心理認同。當前，我國長期以來形成的“無限責任政府”思維難以有效根除，在基層，解決基層矛盾的方式主要是依靠行政方法，信訪渠道成為大部分人民群眾反映問題訴求的首選渠道。黨委政府主導下的矛盾化解，雖然在一定程度上緩解了基層矛盾，但矛盾和焦點集中在黨委政府，大部分矛盾化解壓力集聚在黨委政府。這種局面使基層群眾與黨委政府之間張力加大，不僅不利于矛盾的解決，處理不當反而會引發(fā)干群關系緊張，導致政府信任危機。

3.2 化解目標的維穩(wěn)導向與基層治理現(xiàn)代化要求不相適應

傳統(tǒng)社會結構的調(diào)整和市場經(jīng)濟體制的確立加速了多元利益群體的形成，利益訴求表達增多，各類矛盾疊加，基層治理面臨的形勢復雜。基層治理的目的之一是提高社會自我管理能力，增強人民群眾對公平正義的共識，需要通過法治化途徑來實現(xiàn)。然而，在基層矛盾治理中，輕事前防控，重事后處置，忽視“治未病”，另外，有些應該通過法律途徑解決的矛盾糾紛，但由于人民群眾法治意識淡薄，法治理念尚未形成，社會力量和社會組織發(fā)展滯后，基層自治尚未得到有效發(fā)揮，信“訪”不信“法”思想彌散。出于維穩(wěn)目的，信訪部門把矛盾和問題分解后，移交由當?shù)卣蛳嚓P部門進行“穩(wěn)控”，致使“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”心理得到放大，鬧訪、纏訪、越級上訪、群體性上訪事件有增無減，基層政府呈現(xiàn)出被動治理的特征。

3.3 化解程序的隨意性與法律程序的嚴肅性不相適應

法治化是基層治理現(xiàn)代化的應有之意，推進符合現(xiàn)代治理理念的矛盾化解機制法治化是化解矛盾糾紛、提升基層治理能力的關健，偏離法治的矛盾化解方式會影響新時代基層治理的法治根基。當前，黨政主導的多元矛盾糾紛化解機制逐步趨于完善，以人民調(diào)解為基礎，行政調(diào)解、司法調(diào)解等協(xié)調(diào)聯(lián)動，行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解作為補充的大調(diào)解體系在化解基礎矛盾方面發(fā)揮了重要作用，包括仲裁、公證等方式。而在制度設計上，人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解銜接機制不暢，未能形成有效合力。

3.4 化解主體的分散化與矛盾主體的多元化不相適應

我國現(xiàn)已初步形成了以“大調(diào)解”為基礎的基層矛盾多元化解機制，“整合資源、協(xié)調(diào)聯(lián)動”是這一機制的顯著特征。在組織架構上，建立黨委領導、政府主導、綜治協(xié)調(diào)，調(diào)處中心具體負責，司法部門業(yè)務指導、職能部門共同參與、社會各方協(xié)調(diào)聯(lián)動的矛盾化解格局；在組織實施上，融人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解及仲裁、信訪等資源于一體，相互銜接配合，初步形成基層矛盾治理的整體合力。在基層矛盾調(diào)解中，主要有三類調(diào)解主體：一是司法機關，如法院和公安；二是國家行政機關或準行政機關；三是各種社會組織建立的人民調(diào)解委員會（包括行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織）及其他社會力量，如行業(yè)協(xié)會、行業(yè)工會、新聞媒體等。一方面，各調(diào)解組織發(fā)展不平衡，表現(xiàn)在人員素質和經(jīng)費投入的差異上，司法調(diào)解是解決基層矛盾的主渠道、主機制，發(fā)展較為迅速，人民調(diào)解、行政調(diào)解發(fā)展相對遲緩，制約了矛盾糾紛多元化解機制的發(fā)展。另一方面，人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解等的同質化形式化傾向嚴重。根據(jù)《人民調(diào)解法》規(guī)定，村（居）民委員會、企業(yè)事單位設置人民調(diào)解委員會。在司法部的指導下，各地成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民調(diào)解委員會，建立了行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會和企事業(yè)單位人民調(diào)解委員會，負責轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛化解工作；各相關行政主管部門如人社、自然資源等部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立人民調(diào)解工作室，各基層人民法院設立人民調(diào)解工作室，負責人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的對接銜接和矛盾調(diào)處工作。

4 基層矛盾多元化解機制的理論支撐乏力

理論與實踐的統(tǒng)一是馬克思主義的最基本的原則，堅持兩者的統(tǒng)一，既是理論的需要，也是實踐的需要，不與實踐相結合的理論是空洞的理論，而沒有理論指導的實踐是盲目的實踐。列寧曾指出：“沒有革命的理論，就不會有革命的運動”③，堅持理論與實踐的統(tǒng)一，是中國共產(chǎn)黨所倡導的一以貫之的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風。科學的理論是對大量實踐問題的總結和升華，基層矛盾多元化解機制作為一種保障公民合法權益，促進社會公平正義的制度設計，經(jīng)過近幾年的發(fā)展探索，彰顯了其在基層治理現(xiàn)代化進程中的重要作用。一直以來，基層矛盾問題是各界關注的重點，不少學者從不同角度對基層矛盾的表現(xiàn)形式、發(fā)展特點和產(chǎn)生根源進行分析，對基層矛盾的處理機制在實證上進行探討，但在理論層面的系統(tǒng)的、綜合性的分析總結還比較分散，未形成體系，缺乏科學的理論支撐和思想指導，尤其缺乏站在馬克思主義歷史觀角度的理論研究，這也是基層矛盾多元化解機制發(fā)展完善的制約因素。理論的豐富能指導實踐的完善，推動基層矛盾多元化解機制的創(chuàng)新發(fā)展，如美國等西方國家對ADR 模式進行了的大量理論探索和實證研究，產(chǎn)生了一批相關理論和法律成果，對我國的基層矛盾多元化解機制將具有一定的借鑒意義。

【注釋】

①《馬克思恩格斯選集》(第2 卷），北京.人民出版社，1995 年版，第432 頁。

②王利明：《法治：良法與善治》，北京.北京大學出版社，2015 年版，第21 頁。

③《列寧專題文集：論辯證唯物主義和歷史唯物主義》，北京.人民出版社，2009 年版，第39 頁。