招投標管理工作改進探討

文/楊永紅 王津鋒 任兵

招投標制度是國際國內普遍認可和推行的一種競爭性采購方式，作為一種成熟而科學合理的工程承發包管理制度，它在規范招投標行為、優化資源配置、提高經濟效率等方面發揮了重要作用。我國的招投標制度建立于八十年代中期，發展于社會主義計劃經濟向市場經濟過渡階段，歷經三十多年的發展，特別是《中華人民共和國招標投標法》及《中華人民共和國招標投標法實施條例》頒布和施行以來，隨著招投標工作逐步步入規范化和操作程序的法制化，我國的招投標工作質量和管理水平均得到了很大提高，取得了較好成效。但由于現階段我國招投標管理更多是對招投標本身，即招投標過程和程序合法合規性進行管理，并未形成一個完整的管理鏈條，加之招投標過程中存在操作不夠嚴謹、部分業主事前控制風險意識不強、標后監管缺失等原因，我國的招投標管理工作仍面臨許多問題和挑戰。

招投標管理實質上是多個不同組織圍繞招投標流程發生信息交換，產生權利、義務關系的結構化過程。一個完整的招投標流程包括項目招標需求確定、招標文件編制、發布招標公告、項目開評標及定標、合同簽訂等內容。從國內招投標管理現狀來看，目前更側重于對招標文件發布、項目開評標、定標等過程的掌控，而其實向前可擴展到招標需求管理，向后可延伸到合同管理，實現招投標流程的全覆蓋。

一、事先就項目需求廣泛征集意見，助力招標方實現中標人最優

招標需求簡而言之就是招標方（業主、采購方、項目單位）對擬建設或采購內容的主要要求，它涉及到招標項目各個方面，涵蓋商務、技術、價格等的具體要求，對招投標工作的成功與否起著至關重要的作用。然而，實際招投標活動中因招標需求不明確或設置不合理導致項目招標失敗的案例非常多，極大浪費了社會資源，因此，招標需求管理工作亟待改進。主要做法如下：

1.提前進行項目信息公示，充分征求潛在投標人意見。《政府采購法實施條例》第十五條規定，采購人、采購代理機構應當根據政府采購政策、采購預算、采購需求編制采購文件。采購需求應當符合法律法規以及政府采購政策規定的技術、服務、安全等要求。政府向社會公眾提供的公共服務項目，應當就確定采購需求征求社會公眾的意見。筆者認為，對于非政府采購項目本條同樣適用。招標人可在發布正式的招標公告前先發布一個招標需求公告，通過了解潛在投標人對招標項目的感興趣程度達到對招標需求設置是否合理進行驗證的目的，從而保證正式招標時項目有足夠的投標人來應標，實現充分競爭，為招標人實現中標人最優，同時也給潛在投標人預留足夠的應標時間，降低項目因招標需求設置不合理導致投標人不足三家而流標的風險，節約招標時間成本。

2.對于一些技術復雜或性質特殊，不能確定詳細規格和具體要求的項目，啟動招標前進行項目需求公開征集。對招投標管理人員來說，技術復雜或性質特殊類項目的招標需求確定是管理工作的難點之一，而以何種方式進行項目需求征集則是他們最為關心的問題。其實，對于此類項目可參照PPP項目，在正式啟動招標前設置一個市場測試環節，然后參考潛在投標人對項目的共同關注點來設置招標需求，以提高項目吸引力；也可就初步項目需求廣泛征集行業專家意見后再進行招標文件編制，以保證招標文件專業性和招標需求合法、完整性，提高招標項目一次性成功率；另外，也可在合法合規前提下靈活選用競爭方式，如競爭性磋商，通過在招標過程中對廣大投標人進行項目需求征集，讓招標需求更好地切合市場；最后，還要特別提到兩階段招標方式，我國的兩階段招標是指通過兩個階段完成一次招標投標，并非兩次招標投標的過程。通常第一階段向潛在投標人征集項目需求，通過評審論證后合理確定項目的技術和（或）商務條件，然后第二階段以第一階段優化確定的項目需求以競爭性方式公開、公平、公正的選擇中標人。

二、規范項目合同編制及審查，有效防范后期交易風險

合同是招標文件不可或缺的一部分，當前項目合同與招投標脫節、相互分離的現象屢見不鮮，究其原因，一是存在業主和投標單位或代理機構相互串通，搞虛假招標，簽訂陰陽合同等問題，二是招標代理機構良莠不齊，合同編制質量差，加之招標人合同管理缺位或不夠重視導致項目合同內容缺失或雙方權責利約定不對等，造成項目履行過程中合同糾紛頻現，項目管理復雜，難度加大。因此，招投標活動中進行項目合同管理十分必要。主要做法如下：

1.重視招標前合同審查工作。合同審查是合同管理中至關重要的一個環節。一是合同必須滿足“合法”的基本要求，它具體包含兩方面的內容，即合同內容符合《中華人民共和國合同法》等相關法律法規規定，并與招標項目特點相適應；合同依法簽署，具有有效性。二是合同權利義務的內容應約定明確，措辭嚴謹，具有可操作性；三是合同結構應完整，不存在基本要素缺失或前后不一致的地方。

2.項目合同盡量選用示范文本或參照示范文本編寫。合同示范文本是指根據《合同法》的相關規定而制定的文本合同，也指標準合同文本。FIDIC合同條件是全球公認的國際慣例，世界銀行、亞洲開發銀行和外國政府貸款工程項目一般采用FIDIC合同進行管理。我國自20世紀90年代起陸續發布了多種版本的示范文本，經過近30年的不斷發展和完善，目前已形成了完整的示范合同體系，其中大多為推薦使用文本，也有部分強制使用文本。以建設工程施工合同示范文本為例，住房和城鄉建設部和國家工商管理總局頒布的《建設項目工程總承包合同示范文本（GF-2011-0216）》屬于推薦使用文本，它允許合同當事人結合建設工程具體情況參考示范文本訂立合同，按照國家法律法規和合同約定承擔相應法律責任。國家發展改革委等九部委頒布的《簡明標準施工招標文件》和《標準設計施工總承包招標文件》則強調示范文本合同通用條款屬于強制使用內容，合同當事人對通用條款不能擅自修改，應當不加修改地引用。盡管如此，從已發布的示范文本來看，其合同結構大都由合同協議書、通用合同條款和專用合同條款三部分組成，其中，專用合同條款或項目專用合同條款可結合項目特點和談判情況有針對性的對通用條款中的重要內容進行修改、細化。由于通用合同條款內容通常詳細、合法、完備，且根據當事人法律地位一律平等、公平原則約定權利義務，因此，項目合同選用示范文本不僅能有效減小簽約的盲目性和出現違法條款幾率，對規范招投標行為、防范后期交易風險和保障項目規范執行也有著重要意義和價值。

三、結束語

合理、完善的招標需求是招投標工作取得成功的必要條件，它不僅能降低招標時間成本，還有利于提高招標活動的規劃性；合法、完備的項目合同則是項目有序推進的保障，它不僅能有效緩解陰陽合同問題，還能減少項目實施過程中不必要的合同糾紛，有效降低招標人的監管成本。總之，只有在招投標管理工作中不斷完善管理流程和內容，形成完整的鏈條管理體系，才能有效提高招標工作的成功率，實現招標增值。