法治框架下網約車地方管理制度的完善

(中共南昌市委黨校，江西 南昌 330031)

進入新世紀以來，隨著社會經濟的快速發展和互聯網與各產業的深度融合，一大批共享經濟業態企業發展迅速。網約車行業作為共享經濟的代表，在近十年來發展迅速，破解了城市潮汐出行、節假日集中出行問題，在填補原有城市客運體系未能滿足的出行需求和消費升級需求方面，成為傳統出租車和公共交通體系的有效補充。作為新興業態，網約車自出現之日起，就一直面臨安全、監管等諸多問題的爭議，如何在法治框架下對其進行有效管理，是地方政府需要面對的問題。2017 年7 月，國務院在《關于促進分享經濟發展的指導意見》中提出：“加強釋法、修法工作，按程序及時調整不適應分享經濟發展和管理的法律法規與政策規定，不斷優化法律服務。在相關立法工作中，根據國家有關戰略部署和分享經濟發展特點進行設計，加強制度與監管的適應性。根據需要及時研究制定分行業分領域分享經濟管理辦法”。

一、網約車地方管理制度現狀

2014 年下半年開始，網約車在各地迅速發展，但由于缺乏對其進行管理的法律制度，又不符合原有法律規范中的出租車行業準入標準，網約車很長一段時間內處于“非法營運”狀態，成為基層交通管理部門打擊 “黑車” 的目標。針對這一情況，2016年7 月28 日，交通運輸部等七部委聯合頒布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，從中央立法層面，賦予了網約車合法地位，將其納入出租汽車監管機制中，定性為“預約出租汽車”。同時在辦法中，要求各地結合實際情況制定實施細則。

在地方層面，各地也紛紛開始制定相關管理制度。由于《行政許可法》第15 條規定，只有省、自治區和直轄市可以設立地方性法規性質的行政許可，或者由其地方政府設立臨時性許可。因此，各地在制定網約車管理辦法時，采取了多種立法形式。在省級層面僅有遼寧省于2017 年制定了 《遼寧省客運出租汽車管理條例》，以省級地方性的形式規定了網約車的具體管理辦法。北京、上海等直轄市，是以多部門聯合出臺規范性文件的形式，具體管理網約車的準入與規范。而大量的設區市則主要是以對上位法已設定的行政許可制定實施標準的路徑，制定各地的管理辦法，也大多是以“試行”“暫行”的形式出現。2017 年4 月，在《暫行辦法》頒布后，南昌市發布《南昌市網絡預約出租車經營服務管理實施細則（暫行）》。2017 年6 月，九江市發布《九江市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則 （試行）》及《九江市私人小客車合乘出行管理暫行規定》。隨后各地市也陸續推進，完成全省十一個設區市級細則制定工作。2017 年12 月，江西省修訂《江西省道路運輸條例》，將網約車納入“出租汽車客運管理”范疇，在省級層面定義網約車性質。

從全國范圍看，截至2018 年4 月1 日，在全國197 個地級以上城市(包括4 個直轄市、193 個地級市)中，已發布細則的城市占比為66.33%[1]。這一數據表明，在《暫行辦法》發布后，我國基本形成了一個包含中央和地方，層級清楚的網約車管理法律體系，初步解決了網約車監管“法律真空”的問題。

二、存在的問題

由于網約車是一個新生事物，且在不斷的發展過程之中，中央層面法規的制定時間較短，地方管理部門在制定本地管理規定時，也往往存在舊路徑依賴的傾向，使得各地網約車管理的相關規定在實踐中，存在不少問題。

1.網約車地方管理制度的內容，缺乏上位法充分的法律授權。首先，授權來源法階位過低。作為地方管理細則的授權來源，《暫行辦法》法階位過低，并不是適格的行政許可授權主體。根據《行政許可法》第十四條之規定，只有法律、行政法規才可以制定行政許可，必要時，國務院也可以采用發布決定的方式設定行政許可。《暫行辦法》中，提出了網約車必須獲得“網絡預約出租汽車經營許可證”、“網絡預約出租汽車運輸證”和“網絡預約出租汽車駕駛員證”（下面簡稱“網約車三證”），對能夠進入網約車市場的人員和車輛進行了限制性規定，明顯屬于行政許可范圍。交通部等七部委聯合發布的《暫行辦法》，既不屬于法律也不屬于行政法規,亦不屬于國務院發布，只屬于部門規章。其以部門規章作為行政許可的設定主體，無法為地方的管理細則提供適合的法律依據。而地方管理細則往往在第一條，就開宗明義直接引用其作為法律來源，比如《萍鄉市網約車管理細則》第一條規定：“根據國務院辦公廳《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》《江西省道路運輸條例》交通運輸部《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》等有關法規和規章的規定，結合本市實際，制定本暫行辦法”，因此，這一上位規定的瑕疵，直接影響地方實施細則的制定依據。其次，授權的內容依據不充分。根據《行政許可法》第十七之規定，規章只可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定，也即是只能設立執行性的行政許可立法。《暫行辦法》作為部門規章提出的“網約車三證”，本身則具有制定準入性行政許可的效力。而在實踐中，各地實施細則均依據《暫行辦法》規定了“網約車三證”的取得條件及具體程序，這使得地方網約車管理辦法中的授權也缺乏許可基礎。

2.網約車地方管理制度的內容，沖突了上位法的禁止性規定。《暫行辦法》中第三條規定了網約車按照“高品質服務、差異化經營的原則”。根據這一精神，各地在制定網約車管理細則中，對取得“網絡預約出租汽車運輸證”（下簡稱“車證”）和“網絡預約出租汽車駕駛員證”（下簡稱“人證”）的條件，紛紛做出了基于“戶籍”、“車型”“排量”等的限制性規定。比如《北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》第八條規定，取得網絡預約出租汽車駕駛員證必須具有本市戶籍。《廣州市網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》第8 條規定，“從事網約車經營的車輛，車身長度不小于4600 毫米，車身寬度不小于1700 毫米，車身高度不小于1420 毫米，配置防抱死制動系統（ABS）、前排座位安全氣囊和前、后座安全帶，排量不小于1750 毫升。”《重慶市網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》規定，網約車“采用增壓發動機的車輛，排量在1.5T 及以上，采用自然吸氣發動機的車輛，排量在1.8L 及以上，車輛軸距不少于2650mm”。這些限制性、高標準的規定，一是違背了反對地方保護主義的原則。《行政許可法》第十五條規定：行政許可“不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場”，將外地駕駛員和車輛排除在本地范圍內，不符合《行政許可法》反對地方保護主義原則，直接違反了上位法禁止性規定。二是違背了限制競爭的原則。2016 年，國務院在《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》中明確規定：設定市場準入時，“不得設置不合理和歧視性的準入和退出條件”。各地在實施細則中，對網約車車型存在追求大排量、高檔次傾向，普遍要求車輛軸距不小于2650 毫升左右，有些城市在具體執行中還直接以車價作為限制性準入標準，如《蘭州市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則(試行)》中就規定，網約車必須符合“價格14 萬元以上(以車輛繳納購置稅發票所標定的車輛價格為準)”的條件。另外，各地普遍要求燃油網約車排放量不低于1.8L，有的還要求不低于2.0L。這些限制性的準入規定，既不符合國務院規定中關于反對限制競爭的要求，違背市場規律，更與綠色出行理念相互沖突，也與國家鼓勵小排量汽車發展的要求相背離。

3.網約車地方管理制度的內容，偏離了共享經濟發展的初衷。在以往，傳統出租車行業屬于特許經營，一直受到比較嚴格的總量控制。由此也導致了很長一段時間內，出租車行業的數量、價格、服務等不能完全滿足人民出行的需要，各地屢禁不止的“黑車”就是這一情況的反應。同時，城市出行的需求天然存在時間、空間不平衡的特點，單純依靠增加出租車的供應量并不能從根本上解決問題。作為共享經濟的代表，網約車在不增加城市交通壓力的情況下，利用現有運力解決了城市出行的潮汐需求和高峰期需求，很好地補充了出租車供應的不足。《暫行辦法》第2 條將網約車明確定義為出租車的一種，從國家層面上賦予了網約車營運資格。

但是網約車畢竟是一種新型出租車形態，大量網約車并非專職的運營車輛，而是兼職運營性質。據全國最大網約車平臺滴滴公司數據顯示，目前其注冊司機量已經媲美全國出租車司機總量，但50%的司機每天工作時長不超過2 小時，其訂單總量僅為出租車客運量20%，其主要解決高峰期彈性運力的補充[2]。據調查，在一些地市，網約車兼職車輛比例超過了80%。地方網約車管理辦法中，對于這類車輛仍然采取了“一刀切”的管理辦法，這樣大大加大了兼職車輛的成本，背離了共享經濟的初衷。比如關于車輛保險問題，各地在制定管理細則中，均要求辦理“車證”的車輛，變更車輛性質為營運車輛，并辦理營運車輛保險。如《臺州市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則（試行）》第十一條規定，辦理《網絡預約出租汽車運輸證》，應當提交機動車投保營運車輛相關保險的資料及其復印件。《南昌市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則（暫行）》也規定，取得網絡預約出租汽車運輸證必須“按規定投保相關營運保險”。根據慣例，營運車輛的保險費用要比非營運車輛保險至少高出一倍左右，對于共享性質的兼職車輛來說，明顯加重了車輛負擔。同時，兼職網約車營運性質的轉變，也對其報廢年限、二手車殘值等造成不利影響。這種對于兼職性質的網約車采取與全職營運的出租車和專職網約車一樣的管理規定，明顯違反了公平原則。現實中，大量網約車特別是兼職網約車不愿辦理車證，就是這一狀態的反應。按照交通運輸部運輸服務司披露的數據，截止2018 年4 月，全國有34萬人和17 萬臺車輛分別取得了網約車駕駛員資格和網約車運營證[3]。這在全國幾千萬網約車數量中占比極少，大量網約車仍屬于無證運營狀態。將兼職網約車比照傳統出租車進行準入式管理，加大了實際管理的難度，同時也背離了共享經濟發展的初衷，打擊了兼職網約車進入正規平臺的積極性。

三、法治框架下網約車地方管理制度的完善

1.及時調整，完善網約車管理的配套法律體系。從中央層面看，現有的《暫行辦法》以部門規章的形式對網約車準入監管設立行政許可，與《行政許可法》的相關規定不一致。因此，應當制定更高階位的網約車管理法規來代替現行的 《暫行辦法》。依據《行政許可法》第十四條第二款之規定。可由國務院以制定行政法規的方式，出臺網約車管理辦法，對其中設立的行政許可提供適格的法律依據，《暫行辦法》中的管理措施可以作為實施行政許可的具體規定。由于行政法規的設立時間相對較長，也可以由國務院以發布決定的方式來設立對網約車的管理制度。最終，以正在立法中的以《電子商務法》為代表的“互聯網+”戰略和“共享經濟”相關政策法規為依托[4]，將網約車管理內容納入其中。

從地方層面來看，省級層面立法數量極少，具體管理規定主要集中在直轄市和各設區市，以“臨時許可”的形式出現。這固然符合網約車管理中“一城一策”的原則。但根據《行政許可法》第15 條的規定[5]，臨時性許可只有一年的期限。各地細則大多集中在2017 年左右制定，到2019 年均面臨制定省級地方性法規的任務。因此，應當及時總結“試行”“暫行”辦法形成的經驗，提請省、自治區、直轄市人大制定地方性網約車管理辦法，從而為設區市實施細則提供更直接的法律依據。形成中央、省、市三級相互協調的網約車管理法律體系。

2.市場為主，放寬網約車準入標準。現行“網約車三證”所體現出來的“管人、管車、管平臺”的審批式管理思路，很大程度上可視為是原有傳統出租車管理制度的延伸。各地在實施細則中，又繼續強化了對人、車、平臺的具體審批標準。這樣的立法思路，其目的在于避免網約車行業對傳統巡游出租車行業的沖擊，維護市場秩序，同時通過對平臺和車輛、駕駛員的直接管理，力圖實現對消費者權益尤其是安全權的保護，這是一種傳統靜態意義上的消費者權益保護路徑[2]，容易導致行政管理成本巨大，出現尋租空間。實際上網約車作為依托于現代信息技術基礎之上的行業，信息數據十分透明，完全可以利用技術手段實現更精確化的高效管理。政府應當轉變直接干預的思路，轉向“政府管平臺，平臺管人、車”的管理路徑，進一步放寬網約車的準入標準規定，修改其不符合上位法，不利于市場競爭公平競爭的規定，著力于規范網約車平臺的行為，以市場為主體，創造良好的公平競爭環境，由充分的市場競爭推進網約車服務的優化。

3.因地制宜，優化網約車地方管理制度內容。網約車作為共享經濟的代表，其主要功能是利用閑置運力補充城市客運的不足與不平衡。所謂共享，就應當與職業化的服務相互區分開來，才有利于行業的長期發展。因此，應當對網約車中的兼專職司機加以區分，進行分類管理。可利用網約車平臺數據透明的特點，設立接單數據標準，動態監控及時調整，將網約車區分為專職車和兼職車。對專職車采用現行的“車證”“人證”的合規化管理，而對于接單數量低于標準的兼職車輛，實施更低的準入標準。不改變車輛屬性，不辦理“車證”。同時，為了維護消費者權益，保障運輸安全，可要求平臺公司為兼職車輛提供一單一次的附加安全保險，保險金額不低于營運險保障標準。各地可以根據自身網約車發展的情況，結合本地專兼職車輛比例，在充分調研的基礎上，出臺更加精細化多樣化的管理措施，依照“一城一策”的原則，制定本地區網約車管理的具體辦法。