以政治建設為統領肩負起“一個統籌、四大職能”神圣使命

畢力夫（內蒙古自治區司法廳廳長）

2019年1月，習近平總書記在中央政法工作會議上的重要講話，全面總結了黨的十八大以來政法工作取得的成就、積累的經驗，深刻分析了新時代政法工作所處的歷史方位，描繪了政法事業發展的宏偉藍圖，為做好司法行政工作指明了方向，提供了遵循。學習貫徹習近平總書記重要講話精神，要重點抓好以下幾個方面的工作。

一、以習近平總書記在中央政法工作會議上的重要講話精神為指導，確保司法行政工作沿著正確方向砥礪前行

習近平總書記指出，要旗幟鮮明把政治建設放在首位，努力打造一支黨中央放心、人民群眾滿意的高素質政法隊伍。要抓好科學理論武裝，教育引導廣大干警學深悟透新時代中國特色社會主義思想，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，矢志不渝做中國特色社會主義的建設者、捍衛者。

司法行政機關首先是政治機關，要毫不動搖把堅持黨的絕對領導作為新時代司法行政工作的最高原則。黨的十八大以來，面對治黨治國治軍的嚴峻復雜局面，以習近平同志為核心的黨中央，應時代之變遷、領時代之先聲、立時代之潮頭，舉旗定向、謀篇布局、攻堅克難、強基固本，帶領全黨進行偉大的社會革命和自我革命，開創了中國特色社會主義新時代，推動黨和國家事業發生歷史性變革，推動管黨治黨發生歷史性變化，展現出巨大的政治勇氣和堅定的意志品質，是我們的主心骨和“定海神針”。司法行政機關不論在什么時候都要把政治建設放在首位，把堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，把堅決維護黨中央權威和集中統一領導作為根本的政治責任，時刻在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，確保令行禁止、步調統一。

要毫不動搖把以人民為中心作為新時代司法行政工作的根本立場。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。習近平總書記明確提出人民群眾的需求就是我們的奮斗目標。作為政權機關，要始終堅持以人民為中心，緊緊圍繞新時代人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的需要，發揮好職能作用。要深刻認識黨的群眾路線是立黨之本、興黨之要，堅持一切為了人民、緊緊依靠人民，確保司法行政工作扎根于人民群眾中，保持對人民群眾最本真、最樸素的感情，做到憂民、愛民、為民、惠民。

要毫不動搖把黨的建設作為新時代司法行政工作的首要任務。抓黨建帶隊建促業務，是司法行政機關的優良傳統，也是黨的建設的一貫要求和根本方針。

黨建工作抓的怎么樣，業務工作是一個“晴雨表”。黨建引領業務工作發展，黨建工作成效要通過業務工作成績來體現。從工作擺布上，要緊緊圍繞自治區黨委、政府工作大局抓好司法行政系統的黨建工作，推動基層黨建與中心工作緊密結合，通過黨建工作的正確引領和對干部職工激發出的工作熱情，服務自治區經濟社會發展大局，服務基層群眾。從工作理念上，要牢固樹立這樣一個思想，通過抓黨的建設，推進我們思想大解放，凝聚司法行政工作發展新能量。在全系統上下統一思想，堅決摒棄一切與新發展理念不相適應的慣性思維，破除一切與新時代司法行政工作發展不符合的思想觀念和體制機制弊端，推動司法行政事業大發展。從工作布局上，要緊扣“一個統籌、四大職能”，把推進依法治區的各項工作任務落實在具體實踐中，履行好行政立法、行政執法、刑事執行、公共法律服務職能，維護好監獄、戒毒、社區矯正場所的安全穩定，做好法律的“立改廢”工作，著力破解法律服務不平衡不充分問題，向群眾提供優質高效便捷的公共法律服務。

要毫不動搖把隊伍建設作為新時代司法行政工作的重要保障。作風建設永遠在路上。要提高政治站位，加強組織領導，增強做好整治工作的自覺性和主動性。要堅持問題導向不動搖，聚焦作風問題不散光，以最堅定的態度、最有力的措施、最嚴格的問責，抓好工作落實，確保重新組建后的全區司法行政系統有新氣息，新隊伍有新作風。

二、準確理解和把握“預防”在基層社會治理中的“治未病”“保健醫”作用

習近平總書記在中央政法工作會議上指出，要貫徹好黨的群眾路線，堅持社會治理為了人民，善于把黨的優良傳統和新技術新手段結合起來，創新組織群眾、發動群眾的機制，創新為民謀利、為民辦事、為民解憂的機制，讓群眾的聰明才智成為社會治理創新的不竭源泉。就預防和化解社會矛盾，維護基層社會和諧穩定方面，要全力發揮好人民調解、行政復議、仲裁“三大法庭”的重要職能作用。

（一）堅持發展新時代“楓橋經驗”本地化，爭當基層治理現代化排頭兵

近年來，內蒙古司法行政機關緊緊抓住將“楓橋經驗”本地化這一有利發展契機，積極發揮人民調解在基層社會治理中的“第一道防線”作用。近五年來，全區人民調解組織共受理、調處各類矛盾糾紛66.8萬件，年均化解矛盾糾紛13.4萬件，調解成功率為94%。2018年，全區法院受理案件79.9萬件，法官人均結案量189.6件，同比增加11.7%，其中16個基層法院法官人均結案量超過300件，“員額制”改革后法院案多人少的問題比較突出。同時，從案件的類型和分布來看，80%的案件在基層，80%的案件在民事領域，80%的民事案件是簡單案件。因此，推進社會矛盾化解多元化，健全訴訟和非訴訟有機銜接、相互協調的糾紛解決機制，是法院走出案多人少困局，提高司法效率，降低訴訟成本的一條新路子。在這樣的背景下，將人民調解在預防和化解社會矛盾糾紛機制中前置顯得至關重要。

發揮好人民調解的重要功能，需要全面推進信息化和人工智能技術在人民調解中的應用。一是擴大4K智能終端的網絡覆蓋面。在司法所、律師事務所、公證處4K智能終端覆蓋率達73%、81%、91%和4K智能終端用戶達到158萬戶的基礎上，積極協調廣電、移動、電信等部門，加大工作力度，實現4K智能終端在律師事務所、公證處、司法所、鑒定機構和行政村的全覆蓋。二是用網絡堅持發展“楓橋經驗”，司法所、人民調解組織通過4K和JIpad實現與公安、法院、信訪等部門互聯互通，實現多元調解，提高調解效率和調解質量。三是充分利用大數據對人民調解案件類型、數量、變化趨勢和群眾對法律的供給需求進行分析研判，形成《社會矛盾輿情分析》，為黨委政府提供決策依據，當好黨委政府的參謀助手。

（二）堅持充分發揮仲裁職能作用，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感

仲裁是我國法律規定的糾紛解決制度，也是國際通行的糾紛解決方式。目前，內蒙古自治區除巴彥淖爾、烏蘭察布未設立仲裁委員會外，其余7個市均設立了仲裁委員會。近三年來，全區仲裁受案總數為6370件，審結5073件，審結率為79.6%，受案標的額331.9億元。其中2018年受理案件2356件，案件標的額145.6億元，是2016年的251.9%、2017年的96.2%。從統計數據看出，仲裁案件的數量和涉案金額在逐年增加，群眾對仲裁的需求在不斷上升。

隨著社會主義市場經濟深入發展和對外開放進一步擴大，內蒙古自治區仲裁工作面臨著仲裁委員會內部治理結構不完善、仲裁發展秩序不規范、監督制約機制不健全、支持保障不到位等新情況新問題，特別是對仲裁的管理，根據《仲裁法》對仲裁機構設立的規定，作為自治區一級，沒有設立仲裁委員會的權力，對盟市的仲裁工作既不便于管理，也不便于考核和指導，嚴重影響了仲裁的社會公信力和健康發展。黨的十八屆四中全會提出“完善仲裁制度，提高仲裁公信力”的改革任務。2018年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見》的通知，深入學習貫徹中央精神，完善仲裁制度，要重點抓好以下幾個方面的工作。

一是建立仲裁管理機制和工作制度，加強對仲裁工作的監督管理，使仲裁工作在制度框架下規范運行。二是發揮仲裁的制度優勢，在全國率先探索建立自治區仲裁委員會或仲裁協會，構建以理事會為核心的現代治理結構，保障仲裁工作依法獨立運行。 三是探索仲裁機構市場化改革，圍繞“一帶一路”建設，建立與國際接軌、與市場經濟相適應的仲裁機構，重點研究對俄蒙仲裁業務的開展。四是注重在金融、建設、房地產、國土、工商等系統和教育、醫療服務領域，加強對仲裁法律制度的深入宣傳。五是建立仲裁案件自動化管理系統，對案件辦理流程嚴格管控，提升工作質量和效率。

（三）堅持把行政復議放到工作大局中謀劃，切實肩負起有效防范和化解各類社會風險的重要職責

行政復議是政府系統內部自我糾錯的監督制度和解決“民告官”行政爭議的救濟制度，是推進法治政府建設的重要抓手，也是維護公民、法人合法權益的基本渠道。從內蒙古自治區的行政復議情況看，2016至2018年各級復議機關共辦理復議案件5970件，較2013至2015年增長32%，群眾通過行政復議維護自身權益的訴求明顯增加。從被申請人的構成看，近三年行政復議被申請人為各級政府的比例為24.9%，其中盟市、旗縣政府部門占73%，自治區政府和部門占2.1%。隨著行政執法重心下移、“放管服”改革的深入推進，基層是行政復議工作的重點。

目前，行政復議存在不少問題。比如阿拉善盟、興安盟、烏海等盟市每年行政復議案件只有10件左右甚至為零，而赤峰、呼和浩特、通遼、鄂爾多斯等地則達數百件。行政復議工作人員平均每盟市1.8人、平均每旗縣0.3人，不能滿足至少2人辦案的最低標準。全區從事行政復議工作的人員，具有法律專業背景的占46.9%，近60%的旗縣存在無辦案場所、無辦案經費、無辦案裝備的“三無”現象。

行政復議作為推動法治政府建設的重要抓手和預防化解社會矛盾糾紛的重要載體。下一步，要從以下三個方面發力。一是在內蒙古自治區司法廳建立行政復議聽證室和仲裁庭，率先開展行政復議工作。一方面是通過集中復議，增強復議工作的權威性和嚴肅性；另一方面，給各盟市“打個樣”，按照廳里的模式積極組建，將行政復議預防和化解矛盾的作用真正發揮出來。二是提高行政復議信息化管理水平。借助4K智能終端、JIPAD等網絡平臺，通過擴大聽證、公開復議、異地遠程審理等方式，實現復議應訴疑難案件遠程咨詢、會商，實現“陽光復議”。三是注重依法運用調解、和解手段，將行政爭議化解在基層、化解在初始階段，實現行政復議社會效果和法律效果的有機統一。

三、把法治政府建設作為工作主線，全面推進依法治區，加快建設法治內蒙古

習近平總書記指出，全面推進依法治國是一項龐大的系統工程，必須統籌兼顧、把握重點、整體謀劃，在共同推進上著力，在一體建設上用勁兒。要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。2018年8月24日，中央全面依法治國委員會第一次會議召開，2019年2月25日，中央全面依法治國委員會第二次會議召開，全面依法治國開啟了新的局面。2015年12月，中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2015—2020）》，提出了七大類44項主要任務和具體措施，要求2020年實現基本建成法治政府的目標。下一步要重點抓好以下幾個方面的工作。

一是大力推動法治內蒙古建設，盡快制定出臺法治政府建設考評細則，提高法治政府建設的可操作性。二是加強法治政府建設工作的信息化考評。法治政府建設考評實質上就是全面評估被考評對象法治政府建設的整體情況，核心是對各考評對象相關數據的搜集、整合與評價。要建立信息化評價機制，將各級政府、部門的行政行為全過程納入監管平臺，實現與自治區、盟市和旗縣（市、區）相關部門業務系統間的數據交換和資源共享，提高考核工作的公信度。三是通過法治烏蘭牧騎等形式和載體，加強法治宣傳教育，推動全社會尊法學法守法用法，厚植法治的社會根基。四是落實黨政主要負責人履行法治建設第一責任人職責，加大法治政府建設考核在實績考核分值中的比重。

四、深入學習貫徹習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略，充分發揮立法的引領和推動作用

堅持法是黨的主張和人民意志的統一，加強黨對立法工作的領導，在法規規章起草和審查過程中嚴格遵守政治標準。堅持立、改、廢、釋并舉，科學立法、民主立法、依法立法，特別要注重建立立法后的評估機制，保證立法質量和效率，不能在立法上“放水”、執法上“放棄”。全面加強行政規范性文件的制定和監督管理，行政規范性文件制定主體多、涉及面廣、數量巨大，直接關系人民群眾的利益，也是當前社會上反映問題較多的方面之一，需要下大力氣嚴格規范、堅決糾正。當前，重點是建立國家、自治區、盟市三級法律法規庫，實現線上立法。同時，要完成水污染防治、烏海周邊地區大氣污染防治等方面法規規章的制定和修改工作。

五、緊緊圍繞依法、公平、文明執法重要考量標準，著力提升新時代行政執法工作水平

行政執法成效是衡量法治政府建設成效最直觀、最普遍、最可信的標尺。行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核是行政執法三個最重要、最關鍵的環節。一要大力推動綜合執法監督平臺建設，盡快補齊綜合執法信息平臺的短板，建立一個功能完善、設計科學，并實現數據實時采集、具有研判功能的信息化綜合平臺，切實提高行政執法的民主化、科學化、規范化水平。二要加強對行政執法人員的管理。目前，全區行政執法人員12萬，數量龐大，執法范圍廣泛，種類繁多，我們要緊緊圍繞執法過程是否依法、公平、文明三個重要因素，通過執法智能終端等信息化手段，全程記錄、執法留痕，將執法記錄納入到信息化平臺中，作為對執法個人和執法單位的合法性評估和評價內容。同時，解決行政執法中主體不統一和執法力量薄弱的問題。要緊緊圍繞關系人民群眾切身利益的執法問題，全面做好就業、教育、社會保障、醫藥衛生、食品藥品安全、生態環境保護各方面的執法工作，不斷提升人民群眾對行政執法工作的滿意度。

六、深刻理解司法行政機關的社會屬性，堅定不移把全面推進刑事執行作為新時代司法行政工作的主要任務

司法行政機關在刑事司法活動中扮演著重要角色，擔當著重要使命，在構建公共安全體系、維護社會穩定中發揮著重要作用，要堅決實現監獄、戒毒、社區矯正場所的安全穩定。

一是堅持底線思維，增強憂患意識，維護監獄場所的安全穩定。加大“智慧監獄”建設力度，堅持以信息化為平臺、以智能監控報警為抓手、以智能終端應用為支撐，實現智能布控、智能報警、多視頻督查，構建高度共享、深度應用的新型智慧監獄體系，切實減輕干警的工作量，提升監獄管理的智慧化水平。

二是嚴格落實戒毒工作“整體化、一體化、實體化”要求，堅持把戒毒人員的教育戒治作為戒毒工作的中心任務，提高戒斷率，降低復吸率。要建立戒毒工作信息化平臺，推動實現戒毒工作智能化。

三是切實加強社區矯正工作。緊緊圍繞把社區服刑人員改造成為守法公民這一中心任務，嚴格按照《關于推進刑罰執行一體化建設實施方案》，加強銜接配合，完善監禁刑和社區矯正有機銜接機制。要制定出臺《關于建立社區服刑人員風險評估機制的指導意見》，嚴格落實監管措施，預防社區服刑人員再犯罪。

四是加大對司法行政系統社會穩定風險的排查防控。心中有數才能工作有方，認清風險才能防范風險。要對獄內刑事案件、掃黑除惡、安全生產、社區服刑人員管控、重大疫情、農牧民工討薪等方面的問題加強排查，做好防控工作。同時，要圍繞有效防范化解債務風險、扎實推進脫貧攻堅、加強生態環境保護建設，對涉及婚姻、財產、醫療、交通、房屋、土地糾紛、“校園貸”、食品藥品安全等方面的糾紛，加大化解力度。

七、不斷完善公共法律服務體系建設，更好地滿足人民群眾的法治新需求

目前，內蒙古自治區完成了實體平臺、熱線平臺、網絡平臺、電視終端、“掌上12348”、移動APP“六網合一”的公共法律服務體系建設，為群眾提供免費蒙漢雙語法律服務。特別是從2018年開始，我們首創4k智能機頂盒和JIpad并廣泛和深度應用，切實打通公共法律服務“最后一公里”，被贊譽為“家庭律師”和“移動司法所”。內蒙古自治區地域遼闊，人口居住分散。每萬人擁有律師數約為3.2名，蒙漢雙語律師只有776人。優質律師資源主要集中在呼和浩特市、包頭市和赤峰市，律師事務所、司法鑒定機構多數分布在城鎮，有的旗縣律所、公證處服務半徑大，最遠的群眾距當地司法所160多公里。人民群眾多層次、個性化的法律服務需求得不到充分滿足。這就要求在思維理念、體制機制和方式方法創新上動腦筋、下功夫，積極回應人民群眾的法治新需求。

第一，要重點加強環境損害司法鑒定公共法律服務。保持加強生態文明建設的戰略定力，探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子，加大生態系統保護力度。不斷提高環境損害司法鑒定質量和公信力，努力為“一湖兩海”司法鑒定服務。要加強司法鑒定專家庫建設，運用科學技術和專業知識對環境污染等問題進行鑒別和判斷，切實解決好突出生態環境問題，為人民群眾創造良好的生產生活環境。

第二，要重點加強律師、公證方面公共法律服務工作。目前，全區共有律師事務所540家、律師8044人。要充分把握律師作為提供公共法律服務的中堅力量，發揮好律師的法律專業優勢，圍繞國家和自治區確立的重點公共法律服務領域，大力拓展教育、就業、社會保障、醫療衛生、住房保障、文化體育等領域的公共法律服務。同時要提高專業領域的公共法律服務水平，積極拓展國際金融、證券、知識產權、涉外貿易、生態環境等領域。圍繞“一帶一路”建設，積極服務中俄蒙經濟走廊建設。

第三，要重點發揮好司法所在公共法律服務中承上啟下、統籌協調的作用。依托司法所加強蘇木鄉鎮（街道）公共法律服務站建設，指導推進公共法律服務延伸到嘎查村（社區），讓群眾獲取到更便捷高效的公共法律服務。同時，要將人民群眾對公共法律服務的知曉率、首選率、滿意率作為對司法所考核的一個重要衡量指標，發揮好司法所貼近基層、貼近群眾的優勢，讓群眾知道有公共法律服務中心，讓群眾知曉有免費的法律咨詢和法律服務。