科學決策、民主決策、依法決策
——貫穿《重大行政決策程序暫行條例》的紅線

李洪雷（中國社會科學院法學研究所研究員）

決策是行政權力運行的起點，規范決策行為特別是重大決策行為，是規范行政權力的重點，也是法治政府建設的重點。由于行政決策跨越內部行政和外部行政、抽象行政和具體行政，規范難度也很大。近年來，各地方、各部門在促進科學決策、民主決策、依法決策方面，探索了很多好的經驗做法，行政決策的規范化和法治化水平日益提高。但是，亂決策、違法決策、專斷決策、“拍腦袋”決策、應決策而久拖不決等現象仍屢見不鮮。為規范重大行政決策程序、提高決策質量和效率、明確決策責任，2019年5月，國務院公布了《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》分6章，共44條，其中貫徹的一條紅線是堅持科學決策、民主決策和依法決策。換言之，科學決策、民主決策和依法決策的要求貫穿于重大行政決策的啟動、草案擬訂、決定和調整的全過程，是重大行政決策必須遵循的基本原則。

一、關于科學決策

科學決策，也稱理性決策，是決策者憑借科學思維、利用科學手段和科學技術所進行的決策。《條例》第5條明確規定，作出重大行政決策應當堅持科學決策原則，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持從實際出發，運用科學技術和方法，尊重客觀規律，適應經濟社會發展和全面深化改革要求。《條例》體現科學決策的具體制度設計包括如下幾個方面。

（一）對各方面提出的決策事項建議，有關單位應當進行研究論證后，再報請決策機關決定是否啟動決策程序。其中決策機關所屬部門或者下一級人民政府提出決策事項建議的，應當論證擬解決的主要問題、建議理由和依據、解決問題的初步方案及其必要性、可行性等（詳見《條例》第10條）。

（二）決策機關決定啟動決策程序后，要求決策承辦單位應當在廣泛深入開展調查研究、全面準確掌握有關信息、充分協商協調的基礎上，擬訂決策草案。為增強決策的科學化程度，《條例》參照域外先進做法引入了成本效益分析制度，規定決策承辦單位根據需要對決策事項涉及的人財物投入、資源消耗、環境影響等成本和經濟、社會、環節效益進行分析預測（詳見《條例》第12條）。

（三）科學決策要求經過公正、科學、客觀的專家論證。《條例》在第二章中專辟一節對專家論證作了規定。根據該節規定，專業性、技術性較強的決策事項，決策承辦單位應當組織專家、專業機構論證其必要性、可行性、科學性等，并提供必要保障。選擇專家、專業機構參與論證，應當堅持專業性、代表性和中立性，注重選擇不同意見的專家、專業機構，不能選擇與決策事項有直接利害關系的專家、專業機構（詳見《條例》第19條、第20條）。

（四）風險評估對于提高科學決策水平具有重要意義。《條例》要求，重大行政決策的實施可能對社會穩定、公共安全等方面造成不利影響的，決策承辦單位或者負責風險評估工作的其他單位應當組織評估決策草案的風險可控性。風險評估結果應當作為重大行政決策的重要依據。決策機關認為風險可控的，可以作出決策；認為風險不可控的，在采取調整決策草案等措施確保風險可控后，可以作出決策（詳見《條例》第22條、第24條）。

（五）科學決策要求當重大行政決策存在問題或者不適應形勢發展變化的，要及時調整。《條例》規定，決策執行單位發現重大行政決策存在問題、客觀情況發生重大變化，或者決策執行中發生不可抗力等嚴重影響決策目標實現的，應當及時向決策機關報告（詳見《條例》第35條）。

（六）決策后評估制度是決策及時調整的重要保障。《條例》規定，當存在決策實施后明顯未達到預期效果，公民、法人或者其他組織提出較多意見等情形時，決策機關可以組織決策后評估（詳見《條例》第36條）。

二、關于民主決策

民主決策是人民當家作主和民主集中制的重要體現和要求。《條例》第6條明確規定，作出重大行政決策應當遵循民主決策原則，充分聽取各方面意見，保障人民群眾通過多種途徑和形式參與決策。《條例》體現民主決策的主要制度如下。

（一）在決策啟動環節，人大代表、政協委員通過建議、提案等方式提出決策建議事項，以及公民、法人或者其他組織提出書面決策事項建議的，交有關單位研究論證后，報請決策機關決定是否啟動決策程序（詳見《條例》第10條）。

（二）在公眾參與程序上，要求決策承辦單位應當采取便于社會公眾參與的方式聽取意見。決策事項涉及特定群體利益的，決策承辦單位應當與相關人民團體、社會組織以及群眾代表進行溝通協商，充分聽取相關群體的意見建議。向社會公開征求意見的，決策承辦單位應當通過政府網站、政務新媒體以及報刊、廣播、電視等便于社會公眾知曉的途徑，公布決策草案及其說明材料。決策事項直接涉及公民、法人、其他組織切身利益或者存在較大分歧的，可以召開聽證會。需要遴選聽證參加人的，要公平公開組織遴選，保證各方都有代表參加聽證會。《條例》還對聽證會的具體程序作了規定（詳見《條例》第14條至第17條）。

（三）為體現決策機關對公眾或者專家意見的回應性及解決“認認真真走過場”的問題，《條例》規定，對于社會公眾普遍關心或者專業性、技術性較強的重大行政決策，應當說明公眾意見、專家論證意見的采納情況（詳見《條例》第32條）。

（四）在重大行政決策的決定程序上，《條例》按照民主集中制的要求作了詳細規定。明確決策草案應當經決策機關常務會議或者全體會議討論。決策機關行政首長在集體討論的基礎上作出決定。討論決策草案，會議組成人員應當充分發表意見，行政首長最后發表意見。行政首長擬作出的決定與會議組成人員中多數人的意見不一致的，應當在會上說明理由（詳見《條例》第30條）。

（五）在決策后評估階段，《條例》也要求公眾的參與，規定決策后評估應當注重聽取社會公眾的意見，吸收人大代表、政協委員、人民團體、基層組織、社會組織參與評估（詳見《條例》第36條）。

三、關于依法決策

依法決策要求按照法治思維和方式進行決策，是法治國家、法治政府建設的必然要求。《條例》第7條明確規定，作出重大行政決策應當遵循依法決策原則，嚴格遵守法定權限，依法履行法定程序，保證決策內容符合法律、法規和規章規定。

《條例》體現依法決策的主要制度集中體現在合法性審查程序中，明確決策草案提交決策機關討論前，應當由負責合法性審查的部門進行合法性審查，不得以征求意見等方式代替合法性審查。決策草案未經合法性審查或者經審查不合法的，不得提交決策機關討論。對國家尚無明確規定的探索性改革決策事項，可以明示法律風險，提交決策機關討論。負責合法性審查的部門應當及時提出合法性審查意見，并對合法性審查意見負責。在合法性審查過程中，應當組織法律顧問、公職律師提出法律意見。決策承辦單位根據合法性審查意見進行必要的調整或者補充（詳見《條例》第25條、第28條）。同時，為了治理和防范違法決策，《條例》第五章規定了相關機關和人員的法律責任。

《條例》以健全科學、民主、依法決策機制為圭臬，對于規范重大行政決策程序、提高決策質量和效率、明確決策責任具有重要意義，在社會主義協商民主和社會主義法治國家的發展史上必將留下濃墨重彩的一筆。