自然資源資產產權分置改革的理論創新發展

張瀠文，張富剛，張浩楠，李 凱

（1.北京城市學院，北京 100083；2.自然資源部不動產登記中心，北京 100034；3.山東理工大學，山東 255012；4.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101）

在我們社會主義公有制國家，如何實現資源和要素的市場化配置，統籌解決好人口經濟與資源環境矛盾問題，曾是一個長期困擾的基本命題。歷經改革初期艱難探究應運而生的權利分置改革，為破解這一難題提供了可行路徑。為適用經濟社會發展要求和民眾訴求，以自然資源國家或集體所有權為基礎，不斷分離產生具有完全用益物權屬性的使用權，或者更進一步分離出經營權等新型權利形態，不斷豐富權利類型，擴展權利束內容，已經成為中國自然資源資產產權制度改革的重大理論和實踐創新，為類似國家或地區提供了中國方案和中國智慧。然而，較之于生動多元的實踐行動，中國產權分置理論的提煉歸納略顯滯后于政策設計與實踐探索，現行“三權”分置改革研究思維相對局限、表述也欠全面，主要聚焦農村集體土地“三權”分置涉及的權利體系建設、權能完善及其流轉管理等領域[1-4]。在全面深化生態文明體制改革創新的當下，自然資源產權分置改革創新實踐的環境發生了變化，其理論、理念、思路和具體表達均已非同往昔，亟需理論新發展、實踐新探索。本文通過對中國改革開放40年以來的權利分置制度演變梳理盤點，既正面挖掘其制度創新的時代價值，又警惕性給出改革過程中的風險運行點，最后嘗試給出自然資源資產產權制度改革的總體方向和完善發展的政策建議，以期有所裨益。

1 中國自然資源資產權利分置改革的理論基礎

權利分置是指在確保自然資源國家或集體所有制不變的前提下，通過一次或多次權利的派生，分置產生若干可以獨立存在、權能相對完整的新型權利類型的過程。權利分置理念在西方由來已久，中國權利分置理論主要伴隨改革開放的啟動得以孕育并不斷走上實踐，經歷了一個摸索—實踐—成熟的復雜曲折歷史過程，是老一輩改革家們在特殊歷史時期歷經大量實踐觀察和深入理論考究，把馬克思地租理論與中國實際緊密結合的重大理論創新成果，來之不易。多年來，這一理論始終成為貫穿全面深化改革，健全完善中國特色社會主義市場經濟體制的重要主線和基本邏輯遵循。產權經濟是市場經濟的基石，以權利分置為抓手，不斷豐富中國權利體系，健全權利制度建設，有力夯實中國市場經濟的運行基礎，很好地統籌兼顧了充分發揮市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用的雙重改革目標，使得產權制度改革在支撐和保障國家經濟社會發展方面作出了重要基礎性貢獻。在中國社會主義公有制條件下，沒有權利分置發展，就談不上自然資源物權體系建設，更談不上資源要素的市場配置，社會主義市場經濟體制建設就淪為空話。在處理如何兼顧公有制的嚴格固化和市場化的靈活放開這一世紀難題方面，產權分置改革理論提供了科學理論邏輯和現實可能路徑，彰顯出巨大的制度創新生命力，引領和支撐著中國經濟社會發展取得歷史性成就、發生歷史性變革。

產權分置改革涉及經濟學、法學和管理學等多學科綜合交叉，其理論基礎廣泛。現代西方產權理論和馬克思主義產權理論是我國自然資源資產權利分置改革的主要理論淵源所在，現代物權法律理論是其重要的理論基礎。中國物權法律制度的演進歷史就是自然資源資產權利分置理論改革不斷完善和深入實踐的過程，權利分置的改革過程也是中國改革開發歷程的一個生動縮影。1978年，安徽小崗村實行“大包干”，農村土地承包到戶，開啟了中國土地承包經營權從農村集體土地所有權的第一次分離，中國從合作社、“大鍋飯”等新中國成立近30年以來的艱難探索中走出來，正式邁入改革開放的新境地，以權利分置創新切入真正解決了廣大人民群眾的溫飽問題。1987年，深圳敲響了中國土地有償使用制度的第一錘，率先實現了國有建設用地使用權從國有土地所有權的第一次分離，全面開啟了土地資源要素市場化配置進程，再次成功探索了一條城市國有土地資源向資本化轉化的科學路徑，為中國城鎮化、工業化發展提供了重要的要素支撐和財政保障。這一模式成為土地公有制國家探索創新經濟發展模式的重要啟發，至今仍被老撾等東南亞發展中國家垂涎。黨的十八大以來，黨中央國務院在穩妥處理好改革繼承與創新發展關系的基礎上，著眼于中國經濟社會發展全局尤其是“三農”問題實際，不斷深化農村土地制度改革，進一步將權利分置改革理念運用實踐到土地承包經營管理制度領域，率先提出完善土地所有權、承包權、經營權分置的改革思路，并經中央農村經濟工作會議等重大節點事件的反復醞釀完善，從制度設計層面正式明確將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權（簡稱“三權”）分置并行，并賦予承包權的長久不變，允許經營權的流轉、抵押擔保，實現了其在市場中的高效配置，這是繼家庭聯產承包責任制后又一重大農村制度改革創新成果。農村土地“三權”分置的落地實踐，為破解中國“三農”問題注入了強大內生動力，在公平和效率之間、穩定和發展之間打通了一條最優制度路徑，豐富和發展了中國以家庭承包經營為基礎、統分結合的農村集體雙層經營體制，目前正以試點方式加快探索，以孫憲忠為代表的學界從理論層面紛紛圍繞“三權”分置的法律性質、權利取得、立法修改等熱點問題等展開了深入研究[5-6]，不斷推進理論與實踐走向深化。

理論探索沒有終點，改革創新永無止境，隨著中國特色現代物權理論體系和新制度經濟理論體系的不斷豐富發展，權利分置改革的理論支撐更加堅實，其在中國權利制度建設以及資源管理領域的實踐空間很大，步伐必將加快。2018年，中央一號文件進一步針對宅基地制度放開放活，首次提出完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權”分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，這是繼承包地“三權”分置后在宅基地領域的又一次重大突破。至此，廣大農民群眾持有的最核心的“兩塊地”（承包地和宅基地）都在權利分置理論邏輯框架下啟動全面深化改革的步伐。宅基地資格權類似于土地承包權，宅基地使用權類似于土地經營權，兩者制度設計理論同源、相向而行，但又存在諸多不同，尤其在鄉村振興戰略框架下宅基地制度改革的基本思路與實現形式具有自身特色[7]。可以預判，未來宅基地權利分置改革必將極大激活農村建設用地占比最大的宅基地的資產價值，對促進農村土地資源高效集約利用以及實現鄉村振興意義重大。我們堅信，在未來自然資源資產產權制度乃至國家自然資源管理體制改革中，權利分置改革理論仍將大有可為，不斷催生新的生動實踐。

2 中國自然資源資產權利分置改革理論與實踐價值

2.1 權利分置改革是中國特色社會主義市場經濟體制在資源要素配置領域的具體實踐，是發揮市場在資源配置中的決定性作用，推進供給側結構性改革的重要舉措

眾所周知，中國是一個社會主義國家，實行社會主義公有制，全部自然資源屬于集體和國家所有。改革開放40年來，中國特色社會主義市場經濟體制日臻完善，土地等自然資源要素市場化配置程度不斷強化，以國有建設用地有償使用制度、統分結合的土地承包經營制度為核心的現行土地制度為中國工業化、城鎮化、農業現代化戰略順利推進提供了重大支撐和保障。可以說，沒有現行的這套土地制度，就沒有中國經濟社會發展的良好局面。而權利分置改革恰恰正是中國現行這套土地制度設計的核心和關鍵。從其淵源看，權利分置理論是馬克思主義地租理論在中國的具體應用，是馬克思理論在中國重大民事權利改革領域的又一生動實踐，兩者一脈相承。

從改革長遠發展看，權利分置理論作為土地權利束理論等傳統自然資源物權理論體系的進一步繼承和發展，仍處在不斷發展完善中，其在中國各類自然資源管理和要素市場化配置中具有廣闊的探索空間。權利分置理論的產生，科學回答了社會主義土地公有制背景下土地等公共自然資源要素能不能進行市場化配置、怎么掃清民事權利法律障礙進行市場化配置的問題，科學回答了如何既體現社會主義制度公平的優越性又兼顧市場經濟或自由經濟下的效率最大化的時代問題。從權利制度建設環節入手，解決了自然資源要素配置的合法性問題，從而落實了推進供給側結構性改革的任務，充分發揮了市場在資源配置中的決定性作用。同時，權利分置理論打破了傳統民法意義上的產權類型固化思維，真正體現了法律來源于實踐、法律服務于實踐的新時代法精神、法思維和法技術，成為中國產權制度改革領域的中國智慧和中國方案，對發展中國家乃至全球經濟一體化發展提供了制度紅利和理論貢獻。

2.2 權利分置理論充分順應了生態文明建設的時代要求，有效解決了中國資源集約高效利用與嚴格生態環境保護、經濟社會發展與保障民生福祉之間的矛盾

黨的十九大將生態文明建設定位為事關中華民族永續發展的千年大計，如何協調統籌人口、資源、環境與發展問題，實現人與資源的和諧共生，既是未來資源環境管理工作的核心職責，更是國家治理領域的永恒命題。權利分置改革是國家在自然資源與生態環境管理領域積極順應生態文明建設要求，落實新發展理念的具體體現和基本方向。改革開放40年來，中國自然資源開發利用經歷了利用水平從粗放到集約、利用方式從單一到多元、開發格局從封閉到開放的演變過程，取得了長足發展，為國家經濟社會發展提供了可靠的能源資源安全保障。與此同時，中國一些地區、一些領域仍存在資源利用低效無序、生態環境污染、生態系統破壞嚴重的現象。這些發展中的問題，須用辯證的思維和發展的眼光看待，并在進一步深化發展中應對。而通過權利分置改革，恰恰能夠有效解決資源開發利用過程的這些負外部性問題。其內在機制在于，新派生出來的權利行使主體與原權利主體之間形成更加緊密的行為約束與制衡關聯，流轉后的宅基地及耕地資源開發利用除受常態下的公共管制外，還將長期處于流轉權利人的常態化約束下，雙方必須按照流轉合同確定的權利和義務依法開展資源開發利用活動，從而將原單一的外部行政約束轉變為外部行政約束與民事權利主體之間的民事監督并存的管控格局，形成一種強大的內外監督合力，給資源環境管理增加了一道保護鎖，降低了制度成本和管理成本，有效解決了傳統意義上的資源開發利用與生態環境保護之間難以調和的矛盾。

長期以來，資源開發利用普遍存在“資源詛咒”陷阱，即經濟不斷發展，地方財力增加，僅少數人受益，生態環境損害由資源所在地百姓群眾買單的現象，滋生出嚴重的經濟問題和社會問題，尤以資源富集區為代表。權利分置改革能夠有效平衡經濟社會發展與保障民生福祉之間的關系。通過權利的一次或多次分置，既夯實了國家和集體土地所有制基礎，鞏固了社會主義制度，還確保廣大農村土地承包權利人或宅基地資格權利人持有權利的長期穩定不變，保障了農村社會穩定和農民發展預期。在此基礎上進行適當地放活，分置出新的農村土地經營權和宅基地使用權，激活大量的農村土地、房屋等不動產資源資產，使沉睡的大量寶貴農村資產得以在市場配置中發揮出應有的價值，原土地承包人和宅基地資格權利人從中取得流轉收益的同時，可以有效釋放勞動力參與從事非農業生產，獲取一筆工資性收入，提高了收入水平，達到改善民事之目的，可謂一舉多得。這一改革邏輯真正體現了社會主義公有制下資源開發利用對支撐經濟發展和共享發展成果的平衡兼顧，探索出一條既做大蛋糕又分好蛋糕的科學途徑，贏得了地方群眾的廣泛認可和全心支持，有效盤活了經濟社會改革發展全局。

2.3 權利分置改革是推動中國鄉村振興戰略實施，實現城鄉協調統籌發展的必然要求

中國“三農”問題，是中國全面建設小康社會進程中的最大短板。十九大報告提出的鄉村振興戰略是一個系統復雜工程，必須找到落地的切入點，方能有所突破。產權分置理論的適時總結與深度推廣實踐，為中國推進鄉村振興戰略提供了新理論、新思路。通過以權利分置改革為抓手，充分發揮農村土地等自然資源要素優勢，可以實現現代城市管理、技術、資本等優勢要素的合理有序進入農村陣地，搭建了一條工業反哺農業、城市反哺農村的制度通道，開創了確保農村穩定和激發農村活力之間的折中路徑，利于城鄉發展要素的有效銜接和城鄉統籌一體化發展，有效應對解決了農村自然資源豐裕、勞動力充足但發展乏力的困境，為鄉村振興戰略實施提供了可行路徑。

區域經濟學理論表明，土地、勞動力、資本要素的聯結水平和聚合程度，直接關系區域經濟社會發展水平。農村在資源要素和勞動力要素上有天然聚合優勢，隨著權利分置理論在農村土地領域的落地生根，資源要素的資本化進程必將提速，農村發展的資本短板問題將迎刃而解，農村人口流失、農村老齡化和空廢化嚴重、資源低效浪費、生態污染嚴重等局面可能全面扭轉，對現階段國家精準扶貧、精準脫貧戰略實施產生重要助力，農村將迎來可喜的復興態勢。當然，鄉村振興戰略是一個長期過程，這種資本下鄉路徑需要在謹慎有序的制度設計下科學引導，做好資本的有序有節管控。

3 自然資源資產權利分置改革背后的潛在風險及防范

目前，權利分置改革理論與實踐已在全社會形成普遍共識，備受各界關注，開啟了中國新一輪產權制度改革的新高潮。與此同時，在加快推進自然資源統一管理制度改革背景下，應客觀冷靜地認識到這一改革邏輯背后的潛在風險，及時做好防范，始終確保改革在正確的軌道上。

一是謹防改革過度解讀，扭曲改革意圖方向，影響改革順利推進。中央一號文件發布伊始，雖三令五申嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館，但有關城市人下鄉熱潮涌動、“小產權房”轉正言論四起，改革解讀熱議，這在基層不動產登記改革實施過程中已有反映，必須以正視聽，確保營造良好的改革輿論環境。改革必須在依法依規框架下有序推薦，這是習近平總書記關于改革創新與依法行政關系方面的重要論斷，也是基本的改革方法論，必須深刻領會、全面貫徹。產權制度改革是一項基礎性工作，關聯性強，風險性大，牽一發而動全身，必須穩妥審慎有序推進；必須做到改革有方案、實施有計劃，分階段分區域因時因地推進。目前，一些地區在國家尚未明確形成頂層設計以及配套制度的情況，實行宅基地“三權”分置并發放不動產權利證書的做法，需要科學論證規范。同時，要謹防個別地區打政策擦邊球，一哄而上、盲目大干快上，不能假借權利分置改革把農民手里的土地給改沒了，把農民的權益損害了，必須守住農民最后的命根子，嚴格保護群眾合法財產權利，為經濟社會發展提供穩壓器。這其中的核心要求就是充分尊重農民的意愿，政府不得以任何方式強推宅基地使用權和土地經營權流轉。尊重農民意愿就要體現在充分發揮基層群眾組織的主體作用，充分發揮村民代表大會的組織自治力量。任何違背農民意愿的自然資源資產產權改革行為都不符合改革潮流，應及時禁止，以確保改革制度紅利。

二是謹防資本下鄉過度引發新一輪圈地熱潮，侵害廣大農民群眾的財產權益。資本的力量是無窮的，追求利潤最大化始終是資本的天然本質屬性。在改革頂層制度設計中，必須將各類潛在風險考慮周全，讓資本在制度籠子里面安全運轉，發揮最大化綜合效應。農村宅基地和承包地等各類農村自然資源是廣大農村百姓手中最寶貴的財富，是老百性安身立命的根本所在，必須依法嚴格保護農民群眾的土地承包地和宅基地資格權等各類自然資源財產權益，給農民吃下定心丸。土地經營權流轉調研發現，個別地區已經出現大工商企業打著土地經營權流轉的旗號，采取違反程序要求、違背農民意愿，將農民手中的土地強行流轉到企業手中，進行所謂的現代農業園區或生態公園建設等；隨后，工商企業以權利行使主體身份擅自進行物理封閉隔離，進行土壤壓實硬化、挖損、破壞甚至污染等不可逆式開發利用，導致大量優質耕地資源無法生產利用，土地生態環境嚴重惡化，形成不可逆利用局面。在此過程中，工商企業巧立名目搞開發建設，分批次規劃實施建設開發，進行資本回籠。即使按照權利分置管理規定，農民可以收回原有的承包權，也將無法耕種。這一行為與中央生態文明建設要求相背離，是資本借改革東風下鄉熱潮的典型表現形式，必須嚴令禁止，使改革正本清源。權利分置改革必須與最嚴格的自然資源保護制度、最嚴格的節約集約利用制度以及自然生態空間用途管制等配套制度協同推進，必須以維護最廣大人民群眾的財權權益為根本出發點和落腳點，嚴格實施用途管制，禁止擅自改變用途、禁止擅自改變性質、禁止損害群眾權益，必須徹底走出一抓就死、一放就亂的改革怪圈，把好事辦好。

三是謹防不會改、不愿改、不想改的消極思維，改變地方實踐千篇一律、不破題、不深入和特色不突出的做法。改革是新時代永恒的主旋律，直接考驗著各級黨委政府及部門的政治智慧和執政能力。目前，個別地區出現怕擔責問責、庸政懶政不作為的現象，導致國家供給的實實在在的真金白銀束之高閣，未能發揮應有的價值效益，其表面上是抓改革的能力問題，背后是思想作風問題。在任何一項改革推進中，國家宏觀頂層設計只能是宏觀引導，不可能面面俱到，不能照搬應用，各地區各部門必須結合實際，充分發揮基層地方政府的主動性和積極性予以具體化，抓好改革落地，這本身也是改革工作規律和改革發展所需。長期以來，中國一直遵循自上而下與自下而上相結合的改革路線，權利分置改革同樣不例外。運用好改革政策，是考驗地方政府抓改革能力的重要環節。操作層面的制度設計必須孕育在基層中，改革紅利的創收和發揮必須體現在實踐中，改革思想必須在基層一線轉化為行動，真正開花結果、落地生根。

4 中國未來自然資源資產權利分置改革方向及相關建議

中國的權利分置探索雖由來已久，但理論提煉和實踐歸納仍處于起步階段，尤其涉及重大環節的諸多理論與實務問題仍需要不斷深化創新發展。筆者結合實踐調研和理論思考認為，必須運用發展的眼光和辯證的思維理性對待產權分置這項重大基礎性改革，充分契合生態文明體制改革方向以及自然資源統一管理的體制改革要求。具體而言，中國自然資源資產權利分置改革的發展方向應始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，全面落實十九大精神，堅持試點先行、有序推進、逐步推廣的原則，堅持保持改革定力和改革活力相兼顧，優化頂層設計與完善配套制度相同步，妥善處理好機構改革階段中的連續穩定和轉換創新之間的關系，從理論與實踐層面不斷建立健全權利分置的制度、政策和工作體系，確保改革始終沿著正確軌道深化前行。具體改革建議如下：

一是進一步著眼于自然資源統一管理體制改革大局，健全完善改革頂層設計制度體系。任何一項產權制度改革必須在國家宏觀引導下審慎穩妥推進，不可空檔前進。首先，從國家層面，站位于生態文明建設和鄉村振興等國家戰略高度，在中央全面深化改革委員會領導下，自然資源管理、農業農村等部門盡快研究制定宅基地“三權”分置管理頂層設計，對宅基地資格權和使用權權利屬性定位、權能以及流轉方式、流轉程序等予以細化；改革涉及需要上位法律明確的，借助《民法典物權編》編纂之機銜接納入。其次，跳出土地單要素管理的傳統邏輯范式，從自然資源管理體制改革大局出發，對改革涉及的建設用地規劃與計劃管理、審批流程等配套制度同步配套到位，謀劃好試點部署和責任落實。其三，全面科學評估土地承包經營權“三權”分置試點工作，在新修訂《農村土地承包法》的基礎框架下總結試點工作進展、取得的經驗成效及存在的問題等，進一步明確土地經營權的權利內容及確權登記配套制度，健全完善經營權的行政管理體系，強化土地經營權的物權化屬性和規范化管理，消除地方改革顧慮和權利人不穩定心理預期，規范改革平穩運行。

二是進一步夯實改革理論基礎，強化實踐工作支撐。目前，土地承包經營權“三權”分置正在試點中，需進一步深化探索，宅基地試點更是處于頂層制度研討設計層面，尚未落地，諸多理論性、政策性、技術性問題不清，地方各類模式探索多樣。一方面，建議基于農村土地制度改革試點工作基礎，盡快采取理論研討和實地調研等方式，盡快研究論證新分置出來的宅基地使用權和土地經營權的權利屬性問題，明確權利主體范圍、權利取得方式、權利內容等，為改革深化提供方向，消除改革理論模糊不定帶來實踐層面的顧慮，確保改革成效最大化。另一方面，進一步做好改革試點的基礎性工作，尤以加快推進農村不動產統一登記發證工作為重。當前，受制于經費、人員等因素，各地農村宅基地使用權和農村房屋所有權確權登記發證工作進展緩慢，一直是工作短板，距離中央一號文件提出的2020年全面完成的目標差距很大；已有的發證成果基本屬于分散登記時期的成果，普遍存在精度不夠、質量不高等問題，而農房所有權確權發證工作更未全面開展，對農村宅基地“三權”分置改革形成掣肘。此外，土地承包經營權登記確權登記發證工作雖基本完成，其質量成果能否完全適用改革試點要求尚需在實踐中驗證。

三是進一步營造良好的改革輿論氛圍，兼顧改革活力和社會穩定。改革中的問題，必須要在改革中探索解決，這是基本的改革邏輯。一分部署、九分落實。必須全國上下進一步樹立全域全局改革思維，不等不靠不要，主動通過改革探索實踐積累經驗。農村土地產權制度改革既不能過激過快，也不能原地踏步，搞概念和口號。在改革大原則框架下，堅持一切有利于百姓群眾利益的做法都要鼓勵積極探索，一切老百姓積極擁護的做法都要大膽嘗試；在農村土地資本化進程中，堅持節約資源和保護環境的基本國策不變，堅持主體收益留在農村、主要收益留給農民的思路。在改革試點階段，必須妥善處理好法律授權的關系，涉及需要個別法律條款停止適用的，必須嚴格取得人大授權批準。試點地區必須嚴格按照試點批復方案，推進實施過程中出現的涉及農民利益的重大事項應及時上報請示，做好應對預案，始終確保改革在依法依規的框架下、在合理可控的范圍內有序推進。