淺析礦產資源資產產權制度

馬茁卉

（中國自然資源經濟研究院，北京 101149）

礦產資源資產產權制度是礦政管理的基石，是市場經濟發展和國家不同發展階段的綜合產物。產權制度的演化和變革歸根到底是生產力和生產關系矛盾運動的必然結果。產權的提出和落實不是線性的簡單推進，而是認知水平整體的躍遷與拓展，涉及思想意識、理論水平、價值觀念、管理和制度變革等全方位的重塑和創新。產權明晰可以有效規避對礦產資源勘查、開采、礦產品生產、資源保護、消費、處置和生態維護全鏈條的擾動和破壞，提高效益和效率，保障全礦業產業鏈的持續穩定和順暢運轉，維護相關各方的合法權益。

1 定位與作用

產權的定義及解釋多元。礦產資源資產產權的概念和本質是財產主體對財產所擁有的排他性、歸屬性關系或權利，體現著平等的經濟權利關系。產權是一個歷史范疇，隨著社會生產力的發展而變化和更新，是依據一定的社會法律或社會規則，以所有權為基礎、并在所有權基礎上分解而成的一組權項的總和，包括占有、使用、收益和處分四項權能。

礦產資源資產產權制度是一種基礎性法律制度，是發揮市場在資源配置中起決定性作用、更好地發揮政府作用、提高資源利用效率的重要基礎，也是強化資源保護監管、維護生態環境的關鍵手段之一，貫穿于經濟社會發展和生態文明建設的全過程，在生態文明制度體系中處于基礎地位，發揮著核心支撐作用。

產權是“使自己或他人受益或受損的權利”。礦產資源資產產權邊界界定越明確，產權的價值就越大，礦產資源被無償占有或低效利用的可能性就越小，從而實現市場配置資源的決定性作用，提高資源的配置效率和使用效益，維護合法權益最大化。

2 概念、內涵和管理內容

2.1 概念內涵

產權是權利主體以認為合適的辦法控制和處理財產的權利，即占有、使用、支配與收益權利，由產權界定、確權登記、市場交易、收益分配等一系列具體的制度組成。產權的本性是財產權以及最終的收益權利。礦產資源資產產權制度是基于礦產資源所有權歸屬及其占有、使用、收益和處分的一系列規定而構成的一個規范系統，是各種財產權的總稱。

礦產資源資產產權的內涵和功能不僅是保護財產，更主要的是通過清晰的產權界定引導實現礦產資源的高效利用，促進資源的優化配置，提高資源的利用效益。因此，礦產資源資產產權具有排他性、可轉讓、可分割以及階段性特征，應得到法律保護和市場認可。

2.2 管理內容

礦產資源資產產權的內容包括礦產資源所有權、勘查權、開采權、管理權、收益權和交易權（處置權），以及這些權利主體之間的微觀經濟關系。

所有權解決的是礦產資源歸屬等問題，排他性的所有權是其他權利的前提。在礦產資源所有權主體和勘采主體分離的情況下，勘查開采權所解決的是誰可以勘查和開采礦產資源的問題，是開發利用礦產資源的一項重要的權利。

管理權包括礦產資源資產所有者對其財產的管理權，也包括對礦產資源開采秩序的管理權。管理權是由所有權派生出的一種引申，實質是國家在一定的條件和方式下讓渡其財產權，不同于一般意義上的行政許可，而是讓渡財產權。

交易權是指讓渡和放棄礦產資源勘查和開采的權利，包括讓渡勘查開采權、擁有勘采權的主體讓渡自己勘采權的交易行為、產權主體放棄自己的產權行為等。

收益權是因礦產資源財產主體或他人勘查、開采和利用礦產資源帶來的收益所擁有的權利或引起的風險所承擔的損失的責任。收益權主要包括所有權人交易勘采權所獲取的財產出讓收益和礦業權人投資勘采所獲得的投資收益。礦產資源產權主體的收益實現為租金、利潤與稅收，所有權人的收益為租金，礦業權人的收益為利潤，公共服務部門的收益為稅收。

以上六種權利的劃分，是以礦業權是用益物權和礦產資源所有者與勘采主體的分離以及國家（通過立法等強制手段）保護產權為依據的。

3 礦產資源資產產權運行機制

礦產資源資產產權運行具有鮮明和深刻的時代烙印。礦產資源資產產權分宏觀、中觀和微觀三大領域，包括政府、企事業單位和礦業企業三大主體。同一礦產資源可能存在多種價值屬性、多種用途，從而生成各異的資產產權類型，具有不同的演變階段和表現特點，并縱向、橫向多形態組合，呈現多元化的屬性和時空順序。

礦產資源國家所有，所有權和使用權分離。礦業權是在礦產資源所有權上設置與讓渡的使用權，礦業權具有獨立于礦產資源所有權而存在并具有受公權依法規制的私權特性，為礦業權人的法人財產權，即礦業權人對礦產資源依法勘查與開發，使未知的礦產資源增值為礦產資源資產，即礦產，再增值為礦產品而流轉依法受益。這個過程是礦產資源資產產權價值運動的過程，也是其存在形態改變和價值增值的過程，是礦產資源國家所有權益實現并服務于經濟社會發展及其礦業權人受益的過程，所體現的是市場經濟條件下的產權經濟關系。

礦產資源產權運行方式包括法律規定和市場約定兩種途徑，一種是強制性（行政許可），另一種是自愿約定式的流轉（二級市場自愿轉讓，但有資質要求）。產權的高效運行保障了合法權益的落實，推動了礦產資源合理和高效利用，也利于促進礦業永續發展和社會穩定和諧。

4 礦產資源資產產權改革取得的主要成績

我國礦產資源資產產權制度法律體系基本建立。經過三十多年的發展，我國初步形成了以《憲法》相關規定為核心，以《物權法》《礦產資源法》等法律為主要支撐的礦產資源產權法律體系，基本做到了有法可依。

4.1 合理劃分礦業權審批權限，簡政放權,提高審批效率

一是下放礦業權審批權限。自然資源部負責石油、烴類天然氣、頁巖氣、放射性礦產、鎢、稀土6種礦產的探礦權、采礦權和資源儲量規模10億t以上的煤以及資源儲量規模達大型以上的煤層氣、金、鐵、銅、鋁、錫、銻、鉬、磷、鉀11種礦產的采礦權權利，其余礦產資源所有權由省級人民政府行使。

二是為進一步貫徹落實中央簡政放權、轉變政府職能的精神和要求，自然資源部簡化審批管理程序，決定取消“礦業權設置方案審批或備案核準”，礦業權設置方案審批并入規劃審批程序。

4.2 健全礦業權流轉制度，完善礦業權市場建設

一是完善礦業權出讓制度，明確礦業權人、政府、礦區利益分配關系和分配方式，讓政府、管理部門、交易機構各行其責，真正發揮市場配置資源的決定性作用。

二是建立適用我國物權制度的礦業權流轉制度，進一步完善礦業權入股、抵押、租賃和轉讓制度，明確礦業權評估辦法和標準、評估價值確認等具體制度；發揮礦業權評估師協會的作用，鼓勵行業協會依照國家法律制定行規，建立評估師準入、退出制度，開展行業自律，提高評估專業水平和效率。

三是自然資源部門要加強對礦業機構交易過程和結果的監管，理順交易機構的服務流程規范及收費方式。

4.3 深化礦產資源有償使用制度改革

一是理清產權收入和稅費收入的關系，建立以礦產資源權益金為核心的礦產資源稅費體系。明晰國家在自然資源管理中扮演的所有權人、監管者和出資人角色，明確不同稅費的性質和功能定位，逐步建立“一稅一基金兩費兩收益”的新型礦產資源稅費制度，具體包括資源稅、礦山環境恢復治理保證基金、礦業權（探礦權、采礦權）占用費和礦業權（探礦權、采礦權）出讓收益。

二是調整完善礦產資源收益分配制度。完善中央和地方收入分成比例，建立資源收益進一步向資源產地傾斜的分配機制，加大對原居民補償，鼓勵礦山企業建立礦區發展合作項目，并給予收入減免和抵扣的激勵機制，推進礦產資源收益分配制度改革，既要體現資源產業的特殊性，又要資源收益全民所有。

4.4 全面加強礦業權保護和救濟制度建設

一是完善礦產資源資產產權保護制度，加強法律救濟制度建設，明確行政復議、行政訴訟、民事訴訟在解決行政行為違法、礦權人糾紛中的法律地位和適用范圍，給礦業權人提供更多的法律保障。

二是全面設置礦業環境法律責任。明確礦業環境行政法律的責任方式，包括警告或嚴重警告、記過、記大過、撤職等內部性的行政處分，警告、罰款、吊銷執照、行政拘留等社會性行政處罰。

4.5 礦產資源產權制度處于不斷演化中，存在螺旋式上升過程，不斷推動資源權益落實

新中國成立以來，我國礦產資源產權制度歷經三次歷史變遷，主要是從行政管理制度向法律制度的變遷，從無償劃撥制度到有償使用制度的變遷，從單一資源管控到綜合協調管理的變遷。大體經歷了完全公有產權階段、使用權無償劃撥取得和不可交易階段以及使用權競爭出讓、有償取得與市場流轉階段，逐步形成了國家所有、有償使用、有序流轉、利益共享的礦產資源產權基本制度，產權分類分級管理制度基本形成。初步實現了從陸地到海域、從地表到地下空間“一張圖”式的綜合管護，對促進我國礦產資源管理、推動資源權益落實、保障社會經濟平穩運行發揮了重要作用。

5 礦產資源資產產權制度存在問題

縱觀我國礦產資源產權制度變革，總體上是向適應市場經濟、提高礦產資源合理配置與推動可持續利用的方向演進,具有鮮明而深刻的時代烙印，是礦產資源的屬性特征、勘查開發規律和我國特定的礦業發展階段以及生態文明進程變遷要求相互作用的產物，是生產力和生產關系矛盾運動的必然結果。但以礦產資源單行法為主來確定礦產資源產權制度這種做法存在著一定的缺陷和不足，逐漸受到時代發展、法律、認知和市場規則的約束,導致我國礦產資源產權制度運行效率不高，監管滯后，不能完全適應時代和經濟社會改革發展的要求。

5.1 產權形式單一和產權虛置現象并存，“主體歸屬”與“收益歸屬”不對稱

產權形式較為單一和國家所有權普遍沒有明確的行使主體，導致產權形式單一和虛置現象并存；產權界定不清，相當大程度上資源所有權與收益權之間發生事實上偏離，環境損害成本留給了資源的所有者和資源所在地的政府和居民。

5.2 產權管理相對混亂，表面上的清晰性和實質上的模糊性，導致資產流失

從實際管理和運行來看，作為具體承擔所有者職能的管理主體卻有所缺失。資源資產分散在各地區、各部門、各企事業單位，誰都可以用政府的身份或政府授權的身份對這些資源進行管理和運營，行使占有權甚至“所有權”，導致產權管理混亂，仍然處于抽象上的清晰和具體上的模糊之中，產權的清晰性和模糊性相互交織，協調程度差。

5.3 中央和地方產權配置不當,調控功能難以充分發揮

集中體現在資源所在地所應擁有的經營和收益失位。資源產權的配置包括經營權和收益權等，與資源所在地關聯度較差，與資源所在地事權和收益不匹配，造成存在較大的收入差距。資源全民所有、收益合理共享機制缺失，地區間的不合理收益也進一步加劇，同時給資源所在地留下資源銳減甚至枯竭、環境污染和生態破壞等系列問題。

5.4 礦業權設置機制、區位效力和礦業權的用益物權與土地使用權沖突

礦業權的用益物權與勘查開采的行政許可權時常交叉、模糊，在實踐中往往混淆使用。使用權權利體系不健全，礦業權設置與土地使用權沖突，所有者、投資者權益不落實，難以充分體現礦產資源價值和保護產權主體財產權益，使得市場配置資源的決定性作用不能充分發揮。

5.5 礦產資源資產產權保護沒有得到充分落實

產權保護重經濟價值，輕生態價值，行政干預擾動財產權現象存在，且產權權益保障和救濟不到位，例如保護區的礦業權退出機制不完善，補償缺失和不到位等。目前，我國對礦產資源的開發利用注重經濟價值的發揮，對多元價值屬性等認識不夠，忽視產權生態價值的補償機制。

6 結論與建議

礦產資源產權是依據一定的行政法律或社會規則以所有權為基礎而形成的，包括占有、使用、收益和處分的一組綜合集成權利體系，實質就是一定主體對財產的權利，具有排他性、有限性、可分解性、可轉讓性和階段性等基本屬性。

礦產資源勘查、開采、產品生產、利用和生態保護實質就是礦產資源產權主體易位下的權利體系轉移路徑和約束關系，體現著礦產資源的權益平衡和落實到位。

礦產資源產權制度是一項重要的社會經濟制度，健全我國礦產資源產權制度是我國制度建設與經濟改革的必然要求。提出建議：

6.1 健全礦產資源資產產權體系

理順行政許可與財產權關系，界定清晰國土范圍內的資源所有者，劃清使用權等各種權益的邊界。明確產權界定、配置、交易和保護關系，加強統一協調管理，防止資產流失和侵蝕，維護相關權利主體的合法權益。

6.2 加強產權管理和救濟，明確產權主體

建立市場機制起決定性作用的產權交易體系，完善交易規則、交易流程、信息發布、價款結算和收費標準等。加強資源產權保護，加快立法，用法律手段嚴格限制公共權力對產權的侵蝕，兼顧利益分配。

6.3 加快協調處置保護區和礦業權重疊問題，完善多元化退出補償政策

盡快落實全國及各省（區）自然保護區和生態保護紅線范圍，清查與礦業權重疊的范圍；對自然保護區和生態保護紅線劃定前設立的礦業權或不在保護區核心區的礦業權，分門別類地完善礦業權退出機制，完善多元化補償政策，可以采用置換、經濟補償兩種形式。探索按照同礦種同稟賦置換原則及時給礦業權人補償，并盡可能地采用經濟買斷、合理評估剩余儲量、補償多元化等退出補償辦法，確保礦業權人的合法權益有所保障。

6.4 構建礦產資源資產產權監督管理體系

完善事前、事中、事后全流程監督管理體系，使所有權人和管理者互相獨立、配合和監督，在法律和事實上將監督和所有者身份獨立于國家的行政管理者角色之外，既要監管產權的運行、用途、利益分配，也要對礦產資源開發和保護管理起間接的監控作用，并建立呈垂直分布的縱向監督體系，同時建立分級監督與上下監督的綜合體系，形成橫到邊、縱到底的監管格局。