關于上海市政府投資工程建設項目可行性研究改革措施的若干思考

文/陳靜 沈翔

一、前言

2018年5月，國務院辦公廳印發《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》（國辦發〔2018〕33號），確定北京、天津、上海、重慶等16個省市作為試點地區開展工程建設項目審批制度改革試點。為貫徹試點工作的要求，上海市在2018年7月、9月分別發布《工程建設項目審批制度改革實施方案》《上海市政府投資工程建設項目審批制度改革試點實施細則》，力圖精簡審批事項、轉變管理方式、強化信息共享，努力打造“審批事項最少、辦事效率最高、投資環境最優”的工程建設項目審批管理體系。同年12月，上海市進一步頒布《政府投資工程項目可行性研究報告（初步設計深度）編制指南》，為提升咨詢服務水平提出了具體要求。本文針對上海市政府投資工程建設項目可行性研究改革措施，結合自身工作經驗進行了相關思考，供同仁探討。

二、上海市政府投資工程建設項目可行性研究改革內容概述

根據《上海市政府投資工程建設項目審批制度改革試點實施細則》，上海市政府投資工程建設項目審批全流程整合歸并為立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收四個審批階段。強化工程建設項目前期研究，在正式啟動項目審批之前，設置項目儲備庫和項目實施庫兩個前期策劃生成環節。在立項用地規劃許可階段，項目建議書申報是在項目納入儲備庫期間，申報成功即轉出項目儲備庫，隨之申報可行性研究報告，可行性研究審批通過后，項目再轉出實施庫。與以往不同的是，本次改革要求可行性研究報告編制達到初步設計深度，并和概算一并由上海市發展改革委或各區發展改革委（以下簡稱發改委）審核，其間由上海市發改委或各區發改委認定的第三方評估機構對可行性研究報告（初步設計深度）和概算開展綜合評估。根據《政府投資工程項目可行性研究報告（初步設計深度）編制指南》，可行性研究報告（初步設計深度）包括概述、項目建設的必要性、需求分析與建設規模、工程選址、總體方案、工程方案、生態環境影響、資源綜合利用、工程質量安全分析、項目組織管理、項目實施計劃、社會影響分析、工程概算、項目招標、結論與建議十五個方面。

三、對上海市政府投資工程建設項目可行性研究改革的理解

自我國實施投資項目審批制度以來，可行性研究一直是政府投資項目審批和工程前期決策的重要環節。由于可行性研究是政府投資建設的重要決策依據，同時也是項目建設實施管理的控制依據和項目效果后評價的重要評估依據。因此，作為可行性研究報告審批機構的發改委十分重視。2013年起，隨著政府簡政放權，無論是國家，還是上海市都積極推動我國深化投融資體制改革、深化“放管服”改革和政府機構職能轉變，并陸續對投資項目審批流程進行了調整。根據《國家發展改革委、住房城鄉建設部關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規〔2019〕515號），可行性研究成為投資決策綜合性咨詢的核心，以往“碎片化”的可研需與專項評估咨詢有效地整合。

構建科學、便捷、高效的工程建設項目審批和管理體系，一直是上海市改革目標。本輪上海市政府投資工程建設項目審批制度改革，正是結合政府提升全流程審批 “一網通辦”政務服務效能、建立“多評合一、統一評審”模式、優化營商環境的最新探索，而可行性研究正是上海市政府投資項目前期立項用地規劃許可階段的重中之重。通過整合工程可行性研究報告和初步設計文件，一方面減少審批環節可加快前期項目的審批時間；另一方面，可行性研究達到初步設計深度，建設必要性和規模論證可更加細致，建設方案更加細化和明確，從而建設概算投資一步審定到位，其準確度也可大幅提高，避免今后概算超估算、預算超概算的問題，便于精準化建設管理。由此，經過這輪上海市政府投資工程建設項目可行性研究改革，可大幅提高工程建設前期效率，也可發揮可行性研究真正的價值。

四、可行性研究改革中的關鍵問題探討

1.建設單位與政府各部門在前期決策階段的互動

本輪上海市政府投資工程建設項目可研制度改革，涉及發展改革、規劃國土資源、住房城鄉建設管理等多個政府部門的審批管理事項與流程。為增進項目前期審批效率，上海市在項目建設各個階段都實施“一家牽頭、一張表單、一口受理、告知承諾、同步審批、限時辦結、依次發證”。為此，在項目前期，上海市政府將原先投資、產業、環保、住房城鄉建設管理、房屋管理、綠化市容、交通、水務、消防、民防、衛生計生、交警、安全監管等部門歸總由規劃國土資源部門牽頭，通過網絡辦事平臺對項目方案出具綜合征詢意見，在規定時限內一次性明確建設條件和管理要求，避免重復審批。雖然此舉帶來了許多方便，但建設單位的任務并不減少，相反對建設單位能力要求越高。因為各部門聯審的基礎是項目方案內容總體上需齊全、明確和穩定，否則仍會造成重復評審。為此，建設單位不僅應選擇能夠勝任的勘察、設計和咨詢單位，加強前期方案論證，確保方案的技術合規性和經濟合理性。而且，建設單位需加強與聯審部門的溝通，事先收集各部門對建設項目的常規要求及針對本項目的規劃指標、周邊環境限制性條件等內容，并及時針對綜合意見進行修正，避免為后期審批留下隱患。

2.企業前期咨詢能力的提升

可行性研究及評估咨詢涉及技術、經濟、社會、生態環境、行業市場、能源、資源、安全等多個方面，而目前我國具備規劃、勘察、設計、技術評估、造價控制、工程監理、項目管理等專業能力或資質的綜合性企業尚在少數，最多的是具有其中一項或兩項相關能力或資質的咨詢企業。在審批制度改革之前，可行性研究只是達到方案設計深度，勘察、政府部門征詢、市政配套征詢、專業技術評估（如場地檢測、交通影響評估、水務影響評估等）及工程概算等往往滯后，需要可研報告審批后方可進行，導致可行性研究報告中建設規模、功能需求、建設方案等可行性論證不夠深入，建設投資估算準確性欠缺，初步設計階段經常會因后期征詢及專業技術評估要求做出較大的調整，如此嚴重影響可研及評估咨詢工作的質量。改革后，大量工作先行，可研及評估咨詢內容的專業性和準確性大幅提高，但首先需要可研及評估咨詢企業能夠提高自身綜合能力，在報告中不僅能夠充分體現出其他咨詢事項的成果，而且要綜合貫通這些成果，即采用全過程工程咨詢理念在可研中綜合權衡項目的建設和運行效果，而不只是將各類內容簡單羅列，更多的是需要充當建設單位的前期組織者，發揮出前期咨詢的價值。其次，隨著可行性研究深度的加大，可行性研究及評估咨詢需提高成果的準確性和穩定性，發現的問題需在當前階段提出并解決，需要做細、做深，以增強可研及評估成果的科學性和可控性。第三，面對市場需求和自身能力，咨詢企業應憑借當今改革浪潮加快企業適應性的提升，無論是轉型為多元發展的綜合性企業，還是繼續強化為專業性企業，都需要調整企業流程、規章制度和人才儲備，在提高咨詢工作能力的同時，能更好地適應改革需求。

3. 加強政策的引領作用

上海市政府投資工程建設項目審批制度改革細則、實施方案及可行性研究報告編制指南推出后，政府審批效率可大幅提高，受到項目建設各方的贊同。同時，本輪改革對于政府相關部門也是一個巨大的挑戰，不僅需要滿足各階段審批時限要求，而且需要對工程建設市場主體做好相應的引導和監管工作。由于政府投資工程建設項目社會效益顯著，并使用大量財政性資金，任何決策失誤將導致經濟和社會雙重影響，甚至是巨大浪費。因此，政府需十分重視前期可行性研究工作，嚴格控制投資概算、建設標準和建設工期等要求。為促進可行性研究改革的順利推進，政府除了利用信息平臺進一步健全各部門之間的協同機制之外，還需加強政策宣傳、與工程建設方溝通，并且需建立一些配套政策，以發揮政策的引領作用。建議這些政策包括可行性研究編制及評估單位工作標準、咨詢成果質量評估標準、咨詢人員要求等。此外，鑒于可行性研究編制及評估的深度要求提高，還可適度調整相應的收費標準，以吸引更多的人才投入前期決策咨詢中。

五、結束語

綜上所述，上海市政府投資工程建設項目可行性研究改革措施是堅持“放管服”和改善營商環境的良好實踐，需要工程建設各方認真履行自身職責，不斷完善工作方法，以增加前期投資決策的科學性、準確性和可控性，對于整個項目建設具有較強的現實意義，也可為國家其他省市的相關改革提供一定的參考。