城市生活垃圾分類管理研究
——基于公共政策學的角度

錢小霞

（安徽大學管理學院，合肥230601）

1 引言

隨著中國城市現代化進程的推進，城市居民制造生活垃圾的速度也急劇加快，生活垃圾產出量日益增加，引發了垃圾圍城的窘迫現象。全國600 多座大中城市，已有2/3 陷入垃圾包圍之中，且有1/4 的城市已經沒有合適場所堆放垃圾[1]。2017 年杭州市產生的垃圾量為454 萬噸，而2018 年則為466 萬噸，如此發展，杭州市三到四年的垃圾就可以填滿整個西湖。2017 年我國城市垃圾清運量為21521 萬噸，每日需要處理的生活垃圾量約為68 萬噸，垃圾圍城的局面日益嚴峻。因此，我國建立了大批的垃圾焚燒廠、垃圾填埋場以及垃圾堆肥場，但垃圾處理場地依然宣布告急。2019 年7 月被稱為“史上最嚴”的垃圾分類政策《上海市生活垃圾管理條例》正式實施，開啟了垃圾分類的“強制時代”。其后的兩個月內，北京、廣州、杭州等多個城市也陸續出臺了垃圾分類管理條例，預計在2020 年底前建立46 個重點城市的生活垃圾分類處理系統，可見垃圾分類勢在必行。

2 相關概念

2.1 城市生活垃圾分類管理

由2007 年7 月1 日施行的《城市生活垃圾管理辦法》可知，城市生活垃圾分類管理是對城市生活垃圾的清掃、收集、運輸、處置的相關管理活動，是對城市生活垃圾的治理。也指由政府部門作為垃圾分類管理的唯一載體，對垃圾分類的基礎設施建設、資金和技術的投入等一系列公益事業由政府包攬，政府在其中扮演著全知全能的角色[2]。

2.2 公共政策學

陳振明教授給公共政策學下的定義是：一門綜合運用各種知識和方法來研究政策系統和政策過程，探求公共政策的實質、原因和結果的科學，它的目的是提供政策相關知識，改善公共決策系統，提高公共政策質量[3]。

2.3 公共政策系統

公共政策系統就是一個由若干相互聯系又相互制約的政策子系統構成的有機整體，并不斷地與外部環境進行著物質、信息和能量的交換。包括三個方面：公共政策的主體，是指在特定政策環境中運用政策的個人或組織；公共政策的客體，即政策作用的對象，包括要處理的社會問題和要發揮作用的社會成員；公共政策環境，是政策主客體物質、能量和信息的提供者，同時政策系統也向環境輸出公共政策產品，兩者相互交流和影響。

3 我國城市生活垃圾分類管理存在的問題

3.1 單一化的垃圾分類管理主體

城市生活垃圾的處理，本應由政府、企業、公眾等共同參與治理。但現實卻是政府作為唯一的垃圾分類管理責任者，包辦了垃圾的清掃、收集、運輸和處理。首先，政府對垃圾分類政策的制定和分類標準的設定，未尋求公民意見，城市公民都是被動接受和執行。以上海垃圾分類管理為例，規定垃圾投放時間為早上7 點至9 點以及下午的4 點到6 點，忽略了夜班居民的需求，上海是座不夜城，政府在制定公共政策時應充分考慮城市特色。其次，在政策運行過程中，行政部門存在多頭管理，職責交叉，垃圾分類活動涉及住房和城鄉建設、環保、商務、市容環衛等多個部門。有害垃圾及其污染防治由環保部門負責，可回收垃圾由商務部門負責，日常監管由市容環衛部門負責，但這種分工對于未能分離出來的有害垃圾和可回收垃圾的管理反而成為盲區[4]。最后，在垃圾分類管理活動中以內部監督為主，外部監督弱化，不利于政策執行效果的評估。

3.2 被動化的垃圾分類執行客體

中國垃圾分類已將近20 年，但試點城市的結果卻不樂觀，這與政策客體有必然的關系。我國開始垃圾分類的時間較晚，日本從1975 年開始垃圾回收試點工作，德國于1904 年就開始了垃圾分類收集，至今已有115 年，垃圾分類系統比較完善。中國自從改革開放后，經濟實力顯著提升，但國人對于垃圾分類的意識普遍不高，認為垃圾分類是政府的事，未見過垃圾圍城的恐怖。因此，各大城市街頭巷尾放置的分類的垃圾箱形同虛設。一方面，居民在垃圾分類中處于被動參與的狀態。另一方面，由于缺乏對垃圾分類知識的了解，傳統思想觀念和行為習慣及薄弱的懲罰機制，都導致了垃圾分類管理活動未能取得長效的進步。

3.3 未完善的垃圾分類管理環境

首先，因為自然資源的短缺，環境污染的日益嚴峻，才使得我們去強制實施垃圾分類政策。其次，垃圾分類政策的制定與實施也離不開政治、經濟、文化、法律等社會環境。但目前我國的垃圾分類管理環境仍然以政治環境為主，政府利用行政手段，注重終端垃圾處理，建立了眾多的垃圾焚燒廠，焚燒產生的氣體加重了環境的污染。經濟環境方面，生活垃圾分類缺乏相關的財稅、價格等市場手段支持，垃圾無害化處理的技術不高，垃圾處理基礎設施建設資金匱乏。文化環境方法律意識淡薄。

4 我國城市生活垃圾分類管理的相關建議

4.1 垃圾分類管理主體的多元化

垃圾分類管理的主體應多元化，引入企業、非政府組織，甚至是智囊團等社會組織，形成政府主導的多元管理體系。減少對企業的行政審批流程，給企業更多辦廠的優惠政策，此外，政府與企業合作，建立PPP 等工程共同為公民提供公共產品。另外，與政府組織相比，非政府組織具有貼近民眾、靈活而便于創新等優點，而且非政府組織更加注重環境保護，更強調公眾垃圾分類觀念的轉變，它不僅可以通過示威、抗議、游行等途徑對政策制定者施加影響，而且還會通過宣動員等方式提高民眾的環保意識。在呼吁垃圾分類管理多元主體的同時，更要明確各主體的相關責任，建立責任追究制度，做到權責分明。

4.2 垃圾分類管理執行客體的能動化

公眾對于垃圾分類等公共物品的參與不是天生的，關鍵是要在公眾參與討論環境議題的過程中培養和構建公民責任和參與意識，單向的行政式命令并不能讓公眾具備參與意識與能力。因此，在政策的運行過程中要充分發揮民主參與原則，尤其是政策備選方案的設計與討論過程，聽取社會各方的不同意見和建議。此外，組織公民去相應的垃圾焚燒廠和填埋場等，讓其直觀感受垃圾終端處理的困難，使其自發產生保護環境的欲望和意識，從而認識到自己產生的垃圾自己負責，建立公眾的環境責任感，讓公民能動自發地去進行垃圾分類。

4.3 垃圾分類管理外部環境的完善化

要改善垃圾分類管理的外部環境，首先，要財政支持，對于垃圾無害化處理的技術要創新提升。其次，引入市場競爭機制，從生產與銷售的環節控制垃圾的總量。在文化宣傳方面加大力度，將垃圾分類納入校園課程，垃圾分類意識從小培養。社區積極發放垃圾分類知識宣傳冊，定期舉辦垃圾分類知識大賽等，努力營造垃圾要分類的大環境。公司和單位要將垃圾分類文化納入企業文化之中，建立垃圾分類的文化背景。然而垃圾分類僅靠大家的自覺意識是不夠的，更需要法律制度的保障。要盡快出臺詳細的法律法規，將指導性法律條款進一步細化，增強法律法規的可實用性和可操作性。同樣執法要嚴格，對于違反垃圾分類管理條例的個人和單位，必須依法重罰。最后，增加公民的環保法律意識，可以將違反垃圾分類的現實案例播放于城市各大商業廣場的屏幕上，以起到警示教育的作用，讓公民知法守法。全面打造優良的垃圾分類管理外部大環境，讓綠水青山變成金山銀山。