對當前國有企業(yè)混合所有制改革的幾點認識
——基于浙江省屬國有企業(yè)混改實踐

□桑均堯

作者為浙江省國有資本運營有限公司黨委書記、董事長

黨的十八屆三中全會提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，并提出國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，這是一個重大的理論創(chuàng)新。黨的十九大報告又提出，深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的一流企業(yè)。可見，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟已成為國有企業(yè)改革的重要突破口。本文從浙江省屬國有企業(yè)混改實踐出發(fā)，分析當前混改存在的主要問題，并對推進國有企業(yè)混改的有效路徑進行了思考探索。

浙江省屬國有企業(yè)混改基本情況

浙江省屬國有企業(yè)層面混合所有制改革起步較早。2004年6月，時任浙江省委書記習近平同志提出，要大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，積極探索公有制的多種有效實現(xiàn)形式。2007年1月，在浙江省屬國有企業(yè)負責人座談會上，習近平同志再次強調(diào)：“繼續(xù)按照‘宜強則強、宜留則留、宜退則退’的原則，進一步推進省屬國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化改革，做大做強做優(yōu)省屬國有企業(yè)。”由此，混合所有制改革已成為浙江省屬國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。尤其是十八屆三中全會以來，浙江省積極完善混改政策措施，省屬國有企業(yè)通過引入“戰(zhàn)投”、探索員工持股、推進資產(chǎn)證券化和培育主業(yè)上市等方式，積極推進混合所有制改革。

目前，省國資委監(jiān)管14家省屬一級國有企業(yè)中，2家競爭類企業(yè)已改為混合所有制企業(yè)；2家功能類企業(yè)改為國有多元股權(quán)企業(yè)；有7家省屬國有企業(yè)集團核心資產(chǎn)通過上市或合資實現(xiàn)混合所有制。另外，有3家企業(yè)已納入國家第三批混改試點，混改工作正在推進。按照企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)登記口徑統(tǒng)計，截至2019年9月底，省屬企業(yè)混合所有制企業(yè)達到2049戶，其中，國有絕對控股1324戶，實際控制359戶，國有參股366戶，總體混改面已達到77%以上，且大多數(shù)為競爭類企業(yè)。隨著混改的持續(xù)推進，省屬國有資本在基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵領(lǐng)域、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)領(lǐng)域的集聚度進一步提高，其資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、利潤總額，均占省屬企業(yè)總量的85%以上，國有資本的布局結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，發(fā)展質(zhì)量和效益有所提高。

推進混改過程中存在的主要問題

如果說之前的混改主要是在“混”上取得進展，即普遍實施了股權(quán)多元化改革，那么本輪混改則要求在“合”上實現(xiàn)突破，即要求混改后的企業(yè)在完善公司治理結(jié)構(gòu)、建立市場化經(jīng)營機制、推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展方面取得實質(zhì)性進展。十八屆三中全會以來，浙江省屬國有企業(yè)混改取得了一定的成效，但在推進過程中也出現(xiàn)不少問題，可將其歸納為“四重四輕”。

重股權(quán)，輕治理。國家文件規(guī)定對主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的國有企業(yè)，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股。但在具體實施過程中，一些競爭類的國有企業(yè)，往往因為“留戀”控制權(quán)，通過引入財務投資者、實施員工持股計劃等隱性手段，建立起一致行動人，混改后一股獨大問題依然沒有得到有效解決，影響了非公有資本參與混改的積極性。另外，雖然一些企業(yè)經(jīng)過混改，實現(xiàn)了股權(quán)多元化，但原有的公司治理結(jié)構(gòu)和管理模式仍然沒有得到有效改進，最終影響混改效果。

重約束，輕激勵。在一些企業(yè)推進混改過程中，不能很好地實現(xiàn)激勵與約束的有機結(jié)合，造成混改后企業(yè)微觀活力不足。主要表現(xiàn)在：一些國有企業(yè)實施混改后，仍受國有企業(yè)工資總額管理限制，難以建立起適應市場化競爭要求的薪酬激勵機制。同時，員工持股受到政策約束，持股方式和操作模式方面存在障礙，例如，對員工持股總量和單一員工持股比例分別設(shè)置了30%和1%的上限等政策措施，影響股權(quán)激勵作用的發(fā)揮。同時，中長期激勵機制仍處于探索中，長效激勵工具的運用還缺乏靈活性和多樣性。

重結(jié)果，輕過程。推進國有企業(yè)混合所有制改革，要以各股東方長期可持續(xù)合作為導向，在引進非國有資本和戰(zhàn)略投資者時，要注重質(zhì)量匹配和戰(zhàn)略協(xié)同原則。混改吸收的非國有資本要適宜國有企業(yè)自身條件，雙方要“門當戶對”“志同道合”，資源和優(yōu)勢互補。要選擇目光遠大、有責任感、有事業(yè)心，愿景和目標一致的戰(zhàn)略投資者參與混改。然而，一些企業(yè)在推進混合所有制改革過程中，往往以結(jié)果為導向，定任務、下指標、限時間，“為混而混”，搞“拉郎配”，嚴重影響改革的質(zhì)量。

重個體，輕全局。國有企業(yè)混改不能僅從企業(yè)個體利益出發(fā)，關(guān)鍵還應服從于優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)的大局。通過分類推進混改，推動實現(xiàn)國有資本的有序進退，使國有資本進一步向國家鼓勵與支持的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中。然而，一些企業(yè)的混改方案，沒有從優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)這一大局出發(fā)，考慮個體利益較多，全局性思維不足。同時，混改工作的推進沒有與國有企業(yè)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展等大局很好地結(jié)合起來，缺少戰(zhàn)略協(xié)同。

國有企業(yè)混合所有制改革的有效路徑探索

混合所有制改革不是“國退民進”，也不是“國進民退”，而是“國民共進”。針對當前國有企業(yè)混改存在的上述問題，今后改革實踐中要做到“四個堅持”，切實有效地做好改革工作。

（一）堅持健全法人治理結(jié)構(gòu)，推進經(jīng)營機制有效轉(zhuǎn)變

治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)在于股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化。國有企業(yè)通過混合所有制改革，引入戰(zhàn)略投資者、產(chǎn)業(yè)投資者、開展員工持股等方式，不僅僅是為了建立均衡合理的股比架構(gòu)，其主要目的在于以股權(quán)的多元和利益的制衡為基礎(chǔ)，建立起各司其職、各負其責、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，提升公司的經(jīng)營管理效率。同時，以股權(quán)融合為基礎(chǔ)，以治理融合為關(guān)鍵，通過引入民營企業(yè)市場化經(jīng)營機制，將國有企業(yè)真正地推向市場。因此，推進混改，要始終堅持健全法人治理結(jié)構(gòu)這一路徑，以股權(quán)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)構(gòu)建董事會，以適當擴大董事會規(guī)模來表達和兼顧混改各方利益，在經(jīng)營班子的配備上要考慮中小股東的力量。通過股權(quán)融合、治理融合，實現(xiàn)國有企業(yè)與民營企業(yè)的雙向嫁接、優(yōu)勢互補，更好地發(fā)揮各類資本的優(yōu)勢，夯實經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展微觀基礎(chǔ)。

（二）堅持保護各類資本權(quán)益，實現(xiàn)國民共進共同發(fā)展

推進混合所有制改革，關(guān)鍵要激發(fā)民營企業(yè)參與混改的動力，避免出現(xiàn)“不愿混”和“不敢混”。國有企業(yè)擔心混合所有制改革會造成國有資產(chǎn)流失，民營企業(yè)擔心入股國有企業(yè)后喪失話語權(quán)，難以保障自身權(quán)益。對民營企業(yè)而言，如果不能表達合法的利益訴求，實現(xiàn)利益分享，就不會參與到國有項目中。因此，在推進混改過程中，必須遵循“國企的實力+民企的活力=企業(yè)的競爭力”和“規(guī)范運作、互利共贏、互相尊重、長期合作”這一原則。對適合民營企業(yè)控股的國有企業(yè)，要在確保國有資產(chǎn)不流失的前提下，大膽讓渡控制權(quán)。對不適合非國有資本控股的國有企業(yè)，要通過制度設(shè)計賦予非國有資本投資者相應的知情、決策和參與權(quán)，確保其能夠有效參與公司治理，保障其應有的權(quán)益。

（三）堅持優(yōu)化國有資本布局，推進國有資本有序進退

優(yōu)化國有資本布局始終是國資國企改革的重點，通過優(yōu)化國有資本在不同行業(yè)和企業(yè)的分布，以更好地發(fā)揮其功能作用。目前，國有經(jīng)濟分布過寬，綜合素質(zhì)不高，影響了整個社會資源配置效率。十八屆三中全會明確提出鼓勵各類資本參與國企混改，鼓勵國有資本在某些重點領(lǐng)域以多種方式入股非國有企業(yè)，其背后的重要邏輯在于通過“雙向進入”“有進有退”，進一步優(yōu)化國有資本的布局結(jié)構(gòu)。因此，推進混改，要以優(yōu)化國有資本布局為導向，利用市場化手段打破各種界限，優(yōu)化資源配置，通過混合所有制改革推進國有資本向戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、高端服務業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和民生保障領(lǐng)域集中。同時，要積極發(fā)揮國有資本投資、運營公司在國企混改中的積極作用，創(chuàng)新投資運營模式，通過“量”上增減、“質(zhì)”上提高，進一步優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，進一步提高國有經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量與效益。

（四）堅持推進配套體制改革，營造良好的改革環(huán)境

國有企業(yè)混合所有制改革要健全相應的法律保障體系和政策制度體系，加強對各類產(chǎn)權(quán)的流動和保護。首先，要將混合所有制經(jīng)濟發(fā)展納入法制化軌道，全面清理與混合所有制經(jīng)濟發(fā)展不相適應的法律、法規(guī)、規(guī)章和文件。在混改頂層設(shè)計文件基本明確的基礎(chǔ)上，政策制定部門要進一步明確放開哪些領(lǐng)域、哪些行業(yè)，放開到什么程度，使非公有制經(jīng)濟能找到進入的結(jié)合點和切入點，找到看得見、進得去、混得好的“路線圖”。其次，特別要注重修訂完善與國有企業(yè)混改相關(guān)的資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)定價、市值管理、產(chǎn)權(quán)交易、員工持股和信用擔保等方面的政策制度體系，為規(guī)范有序地推進國有企業(yè)混改，有效防止國有資產(chǎn)流失提供保障。最后，要建立與完善多層次的產(chǎn)權(quán)交易市場，建立合理的定價機制，加快信息披露建設(shè)，促進國有企業(yè)和各類企業(yè)產(chǎn)權(quán)的規(guī)范、有序、高效流轉(zhuǎn)，為推進國有企業(yè)混改創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。