城鎮化進程中農民工市民化存在的問題及對策

蔡承榮，呂薇

（中共天津市委黨校天津行政學院，天津 300191）

1 引言

農民工市民化，是指在城市工作的農民已經真正轉變成市民的過程，包括戶籍、生活方式、居住地域以及行為方式的改變等，其中最主要的就是權益市民化，即不僅要在工作職業上發生改變，而且還要在公共服務、戶籍上做出改變，要確保農民工與市民享有平等的待遇[1]。

2 城鎮化進程中農民工市民化存在的主要問題

2.1 制度障礙

2.1.1 戶籍制度及其配套制度障礙

二元戶籍制度在教育、住房、就業等方面擁有不一樣的待遇，農民工進城后如果不可以或者不想轉換戶口，那么他（她）在城市中就不能擁有與城市居民一樣的待遇，即其教育、住房、就業等最根本的生活權益就不能得到保障。此外，由于目前與戶籍相關的制度改革不徹底，使得農民工沒有很大的市民化意愿，因為按照現行制度規定，農民工如果在城鎮落戶則代表其放棄了農民身份和放棄因農民身份獲取的集體土地收益分配、土地承包權等各種利益，加之農民工市民化的成本增加和市民化的最低限制變得更高，使得農民工市民化的積極性并不高。

2.1.2 土地制度障礙

首先，土地承包制度缺乏清晰的土地所有權主體。我國明文規定集體擁有農村土地，可是土地所有權的主體既不是村民小組也不是村民居委會，這種模糊狀態使得如果發生政府征地或者農地轉用，就不能保證農民享受到應得的權益，就會造成農民在失去自主支配權的同時，社會保障、收入來源和工作也將一起喪失，如果以后在城市失業，農民就沒有了保障。其次，我國缺乏完善的農村土地流轉制度。隨著現代經濟社會的迅速發展，在土地上耕種糧食的農民日益減少，大多數農民選擇非農產業就業。因為土地不可以隨便轉讓，農民又不想將農村戶口放棄，所以就使得耕種地逐漸荒廢。這些障礙嚴重阻礙了農民工市民化的進程。

2.1.3 社會保障制度障礙

我國面向農民工的養老保險、失業保障等方面相對落后，農民工因此無法享受同市民一樣的全面權益保障。以2016年為例，全國農民工參加養老、工傷、醫療、失業和生育保險的比例分別僅為15.7%、28.5%、17.9%、9.1%和6.6%。農民工參保比例過低會極大影響農民工市民化進程。此外，我國農民工的退保率也很高，這是由于農民工沒有安穩的工作崗位而需要頻繁更換工作和他們普遍認識不到參保的重要性造成的。

2.2 農民工自身障礙

2.2.1 文化程度和職業技能水平低

一方面，農民工大多數是未經專業培訓就直接求職上崗的，因此只能在對職業專業技能要求較低的服務、建筑、制造、加工等勞動密集型行業實現就業；另一方面，農民工普遍存在忽視提高自身職業技能及素質的現象，這就使得農民工不能滿足城市現代企業對新時代人才的需求，這也是農民工市民化水平較低的關鍵因素之一。

2.2.2 行為意識市民化障礙

農民工要付出強度很大的勞動，而且工作時間過長，這使得他們在業余文化生活上主要以上網、看電視等業余休閑活動為主，基本沒有時間和精力進行文體活動，農民工也基本不會考慮如旅游、看電影、圖書館等對于市民而言比較普遍的文化活動。另外，我國鄉村的社交以親人和老鄉為主，屬于熟人社會。就算農民工也想讓自己的社交活動更加豐富，但他們所熟悉的社交方式也難以實現與本地市民的互動，即農民工的社交活動具有顯著的同質性特征。

2.3 用人單位的障礙

2.3.1 勞資雙方地位不平等

企業為了達到減少成本的目的往往不與農民工簽訂合同，因此保障不了農民工最終能得到薪資。尤其是建筑行業，由于許多建設項目違反法律進行轉包、分包且監管未能有效落實，以致接連發生農民工被克扣、拖欠工資等事件，嚴重損害了農民工的利益。因為農民工自身沒有較強的法律意識，經常進行沒有法律效力的口頭協定而沒有簽訂勞動合同，因此在欠薪行為發生后不能利用法律手段來使自身權益得到維護，喪失了最有效的保護方法。

2.3.2 勞動環境惡劣

農民工勞動缺乏健康保障，衛生條件和環境差也是一個很大的問題。農民工在缺乏安全條件下的崗位上工作的時候，遭受工傷事故傷害的概率大大增加，而且一旦發生傷亡事故，由于他們不清楚工傷認定程序和范圍，農民工面對這種情況時一般都是與老板私下解決，老板付點錢就行了，從而對自身的合法權益不能利用法律手段來維護，致使大多數人都不能取得應有的工傷補償。

2.4 社會因素障礙

2.4.1 社會關系網絡匱乏

對于人的發展而言，我國事源、血緣和地緣等人脈資源的社交關系網絡非常重要，在進行人際關系交往時，這種社交關系網絡在解決實際問題、找工作等過程中有著不可忽視的重要作用。尤其在中西部的許多相對落后地區，人脈資源就顯得更為重要。因為外來農民工的流動性很大，在城鎮生活時基本不能享受家鄉鄰里親人的幫助，致使城市農民工處于邊緣化地位，且他們與本地城市居民的交往也被嚴重制約，使他們難以積累有用的社會人脈資源。

2.4.2 城市市民的偏見與歧視

一些城市市民或多或少會歧視農民工或對他們有偏見，單方面認為他們會搶占城市資源、增加就業壓力以及帶來影響社會安全穩定及和諧方面的問題，而對他們為城市做最累的活、過最苦的生活置若罔聞。為此，有些地區政府在制定相應政策時，往往會偏重于考慮農民工市民化進程中的城市社會治安治理等問題而忽視對農民工權益的保障。

3 促進農民工市民化的對策建議

3.1 完善相關制度

3.1.1 深化戶籍制度改革

從深化戶籍制度改革來看，應將重點放在從根本上抹平與以往戶籍制度相掛鉤的附加待遇方面的差別，即要合并兩種戶籍的公共服務和福利待遇，要讓城鄉居民都享受到同樣的教育、養老、醫療、失業保險及國家給予的各種補貼等福利待遇。戶籍改革的最終目的就是消除戶籍帶來的差異性，只有這樣才能加快農民工市民化發展，從而推動城鄉一體發展，讓國家走上和諧發展之路。采取“積分制”的管理模式就是實現戶口與各種公共服務分離的成功探索。做好這項工作需要著重考慮以下兩點：一是要考慮到當地政府對人才的需求以及當地的財政能力等；二是要從流動人口入手，對其文化程度、技能等級、工作時間等方面給出一個標準，如果是居民按照規定積分達到了這個標準，他們就可以申請相應的公共服務，這樣就可以解決以前按照戶口分配福利待遇的不公平問題。

3.1.2 完善農村土地制度

一是進一步推進土地資源市場化，賦予農民土地使用權限，同時要讓他們享有土地流轉的權力。二是建立健全土地交易制度，規范土地交易市場，明確土地的流轉主體、流轉方式、流轉程序，對土地流轉環節和價格做到規范統一。土地流轉主體不僅包括農戶，還包括具有一定生產技術的合法農業機構、專業組織以及個人。對于流轉主體是農業機構的，必須是被國家認可的農業生產經營機構。在生產經營過程中，不能出現撂荒地等問題。三是加強土地的分配和管理，保障土地生產質量。對土地的生產能力進行有效評估，同時對土地質量進行評定，最后根據評定結果對土地按照等級進行劃分，其目的就是保護不同質量的耕地。

3.1.3 完善社會保障制度

政府要從完善社會保障制度入手進行改革，特別是針對農民工的養老保險制度改革，要讓改革后的養老保險制度覆蓋農民工，使農民工退休后老有所養。目前對于農民工的工資收入比較少，每個月除去必須的花銷外資金所剩無幾，而保險的繳納是連續性的，每個月都要繳納一定比例的資金，對于他們來說這也是一種負擔。所以，要想促進農民工市民化進程，就需要切實減輕農民工的負擔，針對農民工收入低等主要特點，實現保險的低繳費率，從而減輕由于保險繳納造成的生活壓力，建立起適合農民工的養老保險體制。

3.1.4 完善就業制度

一是建立農村和城鎮平等的就業制度。目前依然有部分地區對農民工入城在工種或者是行業上進行限制，需要對這種不合理的政策予以取締以消除對進城務工人員的歧視。要運用勞動力市場對勞動力進行合理調配，扭轉農村進城務工人員在就業上的被動局面以及不合理的待遇問題，讓農民工和用人單位之間實現其雙向選擇。二是健全就業服務的相關制度。要進一步完善針對農民工的就業服務制度，在收集、儲備、發布有關就業信息方面，為農民工提供準確、全面、及時的就業信息。同時要成立質量高、服務周的就業指導機構，為農民工順利實現就業提供幫助。三是健全對農民工的就業培訓制度。如今，各種崗位都需要不同的技術人才，而且對專業技能的要求也是越來越高，加強農民工的專業技能培訓可以明顯增強農民工的就業能力。

3.2 提高農民工的素質

3.2.1 提高農民工的綜合素質

一是加大財政資金支持力度，即政府要增加資金投入來解決農村的基礎教育和技能教育投入不足的問題；二是通過多種渠道提高農民工的綜合能力，例如，通過社區組織各種有益活動，組織農民工學習各種文化知識、了解生活常識、掌握時事動態、參加服務機構培訓、增強溝通能力、增強法律意識和樹立法制觀念等；三是提高農民工的心理健康水平，即通過宣傳引導的方式讓農民工感受到自己的重要性，從而增強他們成就感和歸屬感，同時要定期面向農民工及其子女開展義診活動，幫助他們解決由于生活、學習等方面帶來的心理壓力。

3.2.2 促進農民工的行為意識市民化

一是建立農民工社區，完善配套功能，重新塑造其生活習慣以及所體現的價值觀。要在農民工群體密集城區建立農民工社區，實現城市居民與農民工的融合，讓農民工進城后迅速融入城市生活，加快實現農民工市民化進城。二是通過開展健康向上的社區活動，在為農民工提供與城市居民相互交流場所的同時，向農民工灌輸城市生活理念，從不同側面轉變農民工的生活習慣和他們的價值觀念。三是推行科學的社區管理模式，即在政府的介入和指導下對社區建設進行整合創新，完善社區的公共服務。

3.3 強化企業對農民工的責任感

3.3.1 企業要根據實際工作情況向農民工支付合理的報酬

政府部門應當針對農民工建立監督機制，對農民工群體實施法律保護，保證他們的合法權益不受侵害。政府要要求用人單位不得以任何理由拖欠農民工的工資，同時公布發放工資的時間，接受大家的監督。

3.3.2 企業要為農民工提供安全的生產環境

一是企業要建立安全生產管理機制、安全預警機制、安全應急處理機制等，做到企業領導負責總責，安全部門要依照國家的安全法對用工企業安全工作實施監督，真正將安全落實到位，保障農民工的人身安全；二是政府相關部門要加大資金投入，保障農民工良好的作業環境和安全的生產環境，同時用人企業或者單位要定期進行安全排查，將安全隱患消除在萌芽狀態，保障農民工群體的生命和財產安全。