財政支農資金折股量化扶貧的溫州實踐

□張世云

《低收入農戶高水平全面小康計劃（2018-2022年）》明確要求，探索將財政扶貧等資金投入設施農業、養殖、光伏、水電、鄉村旅游等項目開發經營，形成的資產收益分紅權可按規定折股量化到低收入農戶和村集體，優先保障喪失勞動能力的低收入農戶獲得穩定收益。在結對幫扶走訪中，筆者發現早在2017年溫州市就出臺實施意見，選取甌海、洞頭、平陽、泰順、蒼南等地實施一批試點項目。據統計，目前溫州實施財政扶貧資金折股量化扶貧項目110個，共投入扶貧資金1.8億元，撬動各種社會資本總投入預計達到3.5億元；涵蓋光伏、旅游民宿、農家樂、小微園廠房、物流倉儲綜合體、農貿市場、農產品展銷中心、漁村碼頭倉儲、養老院、肉聯廠、食品加工園等幫扶項目，帶動全市受益一萬余戶低收入農戶，戶均年增收1500元以上。實踐證明：財政支農資金折股量化扶貧，一改過去“大水漫灌”“一投了之”現象，提高了資金使用效益和精準程度，能夠長期穩定發揮作用。同時，這也改變了過去財政支農資金無償投入方式，推動了財政支農政策供給側改革，實現了財政支農資金體制機制的改革創新，激發了缺勞力、技術、資金、信息的扶持對象利用土地、農房、資金、勞動力等入股新型農業經營主體，通過股權紐帶聯結起來，享受多種收益，拓寬增收渠道。

運作和收益分配方式

“財政支農資金折股量化”，指在不改變用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業、林業、養殖、光伏、水電、鄉村旅游、村集體經濟等項目形成的資產，具備條件的，可折股量化給重點幫扶對象，尤其是喪失勞動能力的低收入農戶。

運作方式。以相關經營主體為組織載體，搭建平臺集聚整合扶貧資源；以股份合作制為制度形式，實現將資本分配與資本運用適度分離。其中，資產運用按市場原則進行，向經營能力強的經營管理者集中。

收益分配方式。收益分配則強調平等和公平原則，優先傾向那些低收入農戶中的弱勢群體，特別是喪失勞動力的重點幫扶對象，使其能夠通過股份分紅，分享農業和農村產業發展成果。

主要形式

（一）兩種折股量化形式

1.單一利用政府支農資金或結對幫扶資金投資于第三方實施主體的項目，所形成的資產折股給政府委托持股主體持有，按照動態管理的原則，收益量化給低收入農戶。

2.低收入農戶利用土地、農房、資金、勞動力等資源入股，財政資金投資于項目實施后所形成的資產直接折股量化給受益對象持有。

（二）兩種收益分配形式

1.以普通股的形式入股經營主體，低收入農戶與企業共擔風險，并按股權獲得分紅。

2.以優先股形式入股經營主體，享有固定收益和一定分紅，不參與企業決策和承擔企業風險。

兩種入股形式具體分配方案及合同期滿后的入股資產處置方案依據項目實施主體、項目內容的具體情況，由相關主體協商并以協議的方式加以確定。

主要類型

光伏類。洞頭區北岙街道大長坑村光伏扶貧項目，總投資120萬元，財政補助60萬元，2018年4月并網通電以來已實現收益9萬元，村集體增收7萬元，村里低收入農戶每季增收500元。據調研，近三年，平陽縣整合3544萬財政扶貧專項資金，建成80個（村）光伏小康工程（其中76個為省級重點幫扶村），已并網發電的49個村每年可增加6-8萬元的集體經濟收入。收益的30%用于改善村基礎設施和發展村級產業，70%用于幫助村低收入農戶發展生產和生活救濟，帶動受益低收入農戶每年增收1000-2000元。

民宿類。蒼南縣莒溪鎮溪東村村常住人口710人，畬族占全村人口97%，其中低收入42人、低保11人，村集體經濟薄弱一直是制約溪東村發展的主要瓶頸。莒溪鎮地處莒溪大峽谷景區沿線，但餐飲和住宿接待能力不足。2017年11月，村集體決定向14戶村民轉租16間破舊農房，村與縣旅游投資集團合作改造建成了鄉村休閑民宿項目，并委托其經營管理，合作期限為20年。該項目總投資505萬元，財政扶貧資金折股量化投入225萬元，14戶村民投資42萬元(每戶3萬元)，蒼南縣旅游投資集團投入其余資金。每年可獲得23萬元收益，其中：村民投資收益10%、可分2.3萬元；扶貧資金折股量化收益20.7萬元，其中的70%、14.5萬元用于扶持低收入農戶，30%、6.2萬元歸村集體。這樣，村里低收入農戶每年可以增收2000多元。

公司類。泰順縣羅陽鎮三聯村入股彭溪水電開發公司彭溪水電站，該水電站裝機1600千瓦，三聯村投入中央財政補助資金60 萬元，作為入股資金，每年獲得7.5%固定分紅款，共計4.5萬元，其中：1.35萬元歸村集體、3.15萬元用于該村37戶低收入農戶幫扶工作。目前甌海區安排財政扶貧專項資金200萬元，作為甌海區老區促進會的資本金投資入股甌海區強村發展有限公司，產生收益的60%-70%用于扶持全區低收入農戶；安排財政扶貧專項資金1103.17萬元，用于經濟薄弱村貸款入股強村發展有限公司的貼息等補助。甌海區還規定，凡通過區財政支農資金發展村級集體經濟項目產生的收益，30%用于扶持全區低收入農戶。

物業類。物業類是指財政支農資金投入于購買店鋪、來料加工場所、停車場等農村經營性集體物業項目，產生的收益的一部分歸村集體、一部分用于幫扶困難群眾。平陽縣騰蛟鎮10個扶貧重點村每個村籌資10萬元、縣財政安排扶貧資金800萬元，共900萬元投入工業小微園建設標準廠房出租，每村每年可增收10萬元，70%用于村低收入農戶發展生產和生活救濟。

目前溫州實施的折股量化規定項目的年收益超過5%，其中70%的收益分配給低收入農戶、30%的收益用于壯大村集體經濟。

主要問題及建議

扶持對象基數大、財政資金相對缺乏，應進一步統籌整合優化財政資金投入。近三年來，蒼南縣每年投入財政扶貧資金3714萬元，大部分用于扶貧重點村的基礎設施建設，投在低收入農戶發展產業的資金較少，與全縣低收入農戶57971戶、集體經濟薄弱村341個的幫扶任務不相匹配，出現村集體經濟收入不穩定、個別已脫貧的村集體經濟返薄等現象。縣級支農資金要加強優化整合，提高財政資金使用效益，切實將財政資金的撬動作用發揮到極致。從調研的情況分析，要有30%的資金投入扶貧折股量化項目，發揮財政資金的聚集效應；鄉賢、企業等回報農村實施鄉村振興的社會資本的50%應折股量化到農業產業扶貧項目，幫助低收入人群增收。

項目管理精細化不足，項目落地周期長，應進一步完善幫扶數據庫、縮短項目審批周期。村干部反映折股量化的項目大多涉及公建項目，由于政府和有關部門的協同服務、宣傳動員村民工作還不到位；村集體項目招投標限額標準還太低，相關稅費支出也不少，審查、審批、招投標等程序耗時長、手續繁瑣，一些具備條件的項目村和投資合作方尚在觀望，仍有顧慮，嚴重影響前期工作的正常開展。政府有關部門和鄉鎮要結合“最多跑一次”“最多跑一地”改革要求，加強服務，縮短立項審批過程。從實踐看，財政資金折股量化的主要幫扶對象是低收入農戶、村集體經濟組織。為更好地實現精準幫扶，建議建立完善縣一級幫扶對象數據庫，定期采集更新低收入農戶、村集體經濟幫扶對象相關信息，實現動態管理。

財政支農資金折股量化扶貧，政府推力雖大但農戶參與難，應進一步調動受益對象積極性。低收入農戶反映，扶貧折股量化項目雖好，但很難參與全過程來提高勞務收入。要緊緊結合扶貧折股量化項目和正在實施的“萬元農民收入新增”工程，對受益對象開設具有實用性、針對性的培訓課程，不斷提高勞動技能，增強內生發展動力；要充分調動受益對象參與項目立項、建設、發展全過程的積極性，感受到實實在在的獲得感；要及時總結推廣折股量化對象依法自愿流轉土地、房屋、農業設施、林地等資產作價入股、按股分享經營收益的成功經驗，引導和鼓勵受益對象與各種經營主體合作，實現共同創業致富。

農業生產面臨自然和市場風險，應進一步健全風險防范機制。基層干部和業主普遍反映，折股量化實施的農業產業類項目，具有較高的自然和市場風險；同時，近年來各地陸續開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理，起到了很大的震懾作用，但也發生了不敢為、慢作為等現象，必須健全與之相適應的風險防范機制。要以“政府推動、市場運作、主體自愿”為原則，以“擴面、提標、增品”為導向，完善農業保險機制，積極推進農業大災保險、大宗農產品完全成本和收入保險、特色農產品保險“以獎代補”等試點，建立健全多層次、高保障、符合農業產業發展需要和農民需求的保險產品體系；要對項目申報、論證、立項、資金分配、受益對象確定等全過程實行信息公開引入第三方績效評優，做到公平、公正、廉潔、高效；要堅持嚴管與厚愛、約束與激勵相結合的原則，充分調動扶貧干部的工作積極性。