新安江流域生態補償問題的調查與建議

□王祖強 夏勇

開展新安江跨省流域生態補償試點，是踐行習近平生態文明思想的積極有效探索。2012-2014年，在財政部、環保部推動下，浙皖兩省開展了全國首個跨省流域生態補償試點。在取得明顯成效后，2015-2017年兩省繼續實施第二輪生態補償試點，試點資金由首輪試點的15億元增加到21億元。近7年來，生態補償試點取得了生態環境持續優化、生產方式更加清潔和生活品質不斷提升等成效。目前，兩省已開始第三輪生態補償試點工作。在總結前兩輪經驗和問題的基礎上，完善新安江跨省流域生態補償試點，形成可復制、可推廣的成功經驗，將對促進全國跨省流域生態補償具有示范意義。

重大意義

（一）長三角高質量一體化的生態保護示范區，貢獻大流域大合作大保護大民生的流域生態保護樣本

最大限度發揮新安江跨省流域生態補償試點的紅利，既是推動浙皖兩省生態文明建設的需要，也是在長三角高質量一體化背景下推動浙皖一體化發展的需要?？缭酵钫銉墒〉男掳步?，使兩省在環境污染問題上具有天然的“你中有我，我中有你”的空間相關性。因此，新一輪生態補償試點工作，要突破兩省局部的短期的小流域的利益局限，齊心協力探索引致浙皖兩省高質量發展的有效路徑和政策協同機制。對于長三角而言，隨著2019年千島湖配水工程的啟用，新安江被賦予了除發電、防洪、灌溉以外的長三角地區不可替代的戰略性水資源保障區新功能。借助新一輪生態補償試點契機，將新安江流域打造成高質量生態保護示范區，可為長三角高質量一體化貢獻大流域大合作大保護大民生大樣本的經驗與啟示。

（二）推進浙皖高質量一體化的新引擎，更高水平構建黃金旅游線的主平臺、主抓手

《長江三角洲一體化發展三年行動計劃》（以下簡稱《三年行動計劃》）明確指出要“合理打好污染防治攻堅戰，建設綠色美麗長三角”。浙皖兩省聯動推進新安江流域保護、建設生態旅游協作區，不僅是《三年行動計劃》的題中之義與創新之舉，也是推進浙皖高質量一體化的新引擎。新安江流域生態保護與旅游資源的協同開發問題，是推動浙皖兩省高質量一體化的工作重點之一。一方面，通過跨省流域治理，積極探索區域共建一體化、共享一體化和共治一體化的綠色發展路徑，共同維護新安江的綠色生態，打造美麗新安江；另一方面，基于新安江優美生態環境，共筑皖南—浙西—浙南黃金旅游線，將“名湖（千島湖）名山（黃山—天目山）名城（杭州—黃山）”打造為具有國際水平的旅游休閑目的地。

（三）新時代踐行“兩山”理念新的試驗田，勇當生態文明建設排頭兵新的主戰場

生態補償問題，是生態文明體制改革中面臨的特有難題。浙江作為“兩山”理念的發源地和先行地，在新時代要繼續勇當生態文明建設排頭兵。要高度重視新安江流域生態補償試點工作，認識到試點工作是破解經濟發展與環境保護之間兩難困境的有益探索，是新時代浙江踐行“兩山”理念新的試驗田、勇當生態文明建設排頭兵新的主戰場。

主要成績

生態環境由量變發生質變，兩省交界斷面水質由Ⅳ類穩定在Ⅱ類。首輪生態補償試點施行之前，浙皖交界斷面水質以較差的Ⅳ類水為主，水體總氮、總磷指標值上升趨勢明顯。與此同時，千島湖入境水質呈緩慢惡化之勢，湖內水質營養狀態一度為中營養水平，甚至有向富營養水平加劇之勢。2012年生態補償試點之后，新安江流域每年的總體水質都為優。2012-2017年前兩輪生態補償試點期間，浙皖兩省斷面水質達到地表水環境質量標準Ⅱ類，其中，高錳酸鹽指數、總氮、氨氮3個水體指標的檢測均達到Ⅰ類標準。

生產方式實現騰籠換鳥，經濟發展與環境保護達到“雙贏”。流域上游水源地區保持生態優先、積極推進產業轉型升級，通過聯防聯控實現了綠色發展。上游地區為保護水源環境，積極探索全域治污模式，通過開發區治污（關閉造紙、農藥、化肥、印染、制革、醫藥化工等重污染企業）、湖區治污（景點、游船艇污水全部收集上岸治理，湖面垃圾現場化打撈和綜合利用，拆除網箱）和農村治污（建立“五位一體”的農村治污設施運維機制和第三方水質檢測體系，開展農村面源污染治理），杜絕上游污染排放源。與此同時，通過配套設立新安江流域生態建設保護局、五水共治辦等機構，浙皖兩省建立了聯合監測、汛期聯合打撈、聯合執法、應急聯動等機制，統籌推進全流域聯防聯控，合力共解各項環境難題。

生活品質更加優質美麗，全民環保意識顯著增強。實施生態補償試點工作以后，上游居民的環保理念由原來的被動應付轉向主動清潔。為更好滿足流域居民對美好生活的需求，同時顯著增強全民環保意識，上游地區在引導居民生活垃圾分類處理、污水處理與循環利用方面均下了不少功夫。其中，以正氣銀行為代表的垃圾兌換超市為農村垃圾分類回收探明了新路子，村民用塑料袋和舊瓶子兌換了柴米油鹽醬醋茶。

主要問題

新安江流域生態補償試點在取得諸多成績的同時，亦存在過多地依賴政府轉移支付、補償標準尚未統一、缺乏廣泛認同的依據、上游居民的直接獲得感不強等問題。

過多地依賴政府轉移支付，沒有更好地發揮市場機制的作用。前兩輪新安江流域生態補償試點共設置補償基金36億元，全部來自于中央和浙皖兩省的政府直接轉移支付。其中，中央財政轉移支付18 億元，浙皖兩省各轉移支付9 億元。相比之下，流域補償機制的市場化程度很低，利益訴求傳導機制被切斷：上游供給端的利益訴求不能傳導到下游需求端。利益訴求傳導失靈的原因有二：一是在自然資源領域的市場化改革不成熟，長期來對水資源的低成本使用甚至無償使用意識較為普遍；二是水資源的“混水使用”供應方式和消費方式體現不了也支撐不了“優質優價”。

補償額度偏低，沒有更好地挖掘流域水資源的價值。上游發展水平總體偏低。以淳安縣為例，該縣始終承受著遠高于相鄰縣市的嚴格環境保護標準，在為保護千島湖水質做出長期貢獻的同時，亦是杭州唯一的加快發展縣。盡管如此，上游地區為保護環境而犧牲的發展機會成本并沒有獲得等價補償。試點補償僅是杯水車薪，遠滿足不了流域生態保護所需。以黃山市為例，補償試點6年來，黃山市累計投入120.6億元推進新安江綜合治理，其中補償資金為39.6億元，僅占累計投入的32.8%。特別是在政府直接轉移支付的主導補償方式下，上游水資源的市場價值并未完全挖掘：考慮到當前大幅度提高水價的可能性較低，供給端的水價尚未包括整治保護的成本、發展的機會成本以及水資源的稀缺性價值。

補償標準尚未統一，缺乏廣泛認同的依據。橫向生態補償機制，不是簡單地由下游給予上游一定的補償，或由經濟發達地區給予經濟不發達地區一定的補償，而是要確定生態補償和轉移支付的合理標準。前兩輪生態補償試點，浙皖兩省探索建立了橫向生態補償機制，主要由中央財政向黃山市縱向轉移支付生態補償資金，以及浙皖兩省橫向轉移支付生態補償資金。根據規定，只要千島湖上游水質達到Ⅱ類標準，那么浙江向安徽支付1億元（第二輪試點2億元），但1億元（或2億元）如何測算得到，尚未有精確測算標準或明確的說明。

上游居民的直接獲得感不強，環境保護的積極性有待提高。對于水源保護地居民而言，當前的生態補償資金主要通過公共服務間接獲得，沒有一一對應關系的直接補償資金供水源地區人民自主支配，因此，當地居民的直接補償獲得感不強，進而導致其參與生態環境保護的積極性不高。未來需要通過采取相應的激勵措施來提高水源地居民保護水源的積極性，比如提高生態補償總金額，通過生態補償資金實現水源地居民收入與生態保護掛鉤。

思路與建議

在政府間轉移支付的基礎上，應改進支付方式、完善補償標準，更多使用市場和民間的力量，在產業扶持、技術援助、人才支持、就業培訓等補償方式方面加強合作。在中央財政部、生態環境部牽頭和平衡下，完善和固化新安江跨省流域橫向生態補償機制，擴大應用新安江生態補償試點經驗，推動長三角開發地區、收益地區與保護地區健全橫向生態補償和污染賠償機制。

（一）改善補償方式，由輸血補償向造血補償轉變，更多運用產業補償、項目補償和開發投資等新形式

一是“以產業完善補償”。更好地發揮浙江的民營資本和技術優勢，把產業轉移作為一種綜合性的補償手段，鼓勵、引導杭州、嘉興等下游地區的優質產業項目優先向上游的建德、淳安轉移，提高上游地區就業機會，讓更多農民就近就業，使上游地區發展更加充滿活力。二是“以項目促進補償”。以開放態度引入社會資本和民間資本，吸引更多年輕人回鄉創業，共同開發投資上游生態旅游項目，加快打造“皖南—浙西—浙南”黃金旅游線，共筑具有國際影響力的“名湖名山名城”綠色生態品牌。三是“以政策補充補償”。包括產業政策、投資傾斜政策和稅收減免政策等。比如，可在“零占耕地、少占農用地，充分利用山坡地”前提下，對建德、淳安實施“坡地村鎮”建設用地試點，實行“依山就勢、點狀布局、垂直開發”，拓展上游地區的發展空間。此外，可以針對上游地區污水處理、垃圾處理等方面提供技術援助，加大上游地區的公共設施建設投入，有效推進可再生能源利用等。

（二）科學制定補償標準，發揮差異化定價機制在千島湖配水工程中的關鍵作用

一方面，按照生態保護的經濟價值給予相應補償。生態補償應綜合考慮由于加強生態環境保護而發生的直接成本（如排污費、農村生活廢水、垃圾回收處理費、環保設備費、管理維修費等）以及放棄發展而產生的機會成本（如上游地區為保護環境而關停的企業正常營業時所創造的地均GDP、企業的搬遷費等），并按照同等價值給予補償，包括資金補償（實物折價和遷移費）、經濟資源補償（如土地、果園、林地、宅基地）等形式。另一方面，遵循“有償配水、優水優價優用、分類供水”的原則，建立水權直接購買的交易機制。一是優質優用優價。將千島湖水源的飲用水與工業用水分別鋪設不同的管道并進行差異化定價，通過價格機制來反饋千島湖水源地的生態補償。二是在市級層面研究建立千島湖生態補償專項基金，加大市級財政對千島湖轉移支付的力度。

（三）高水平搭建新的制度設計，積極探索新的績效評價體系

一方面，呼吁中央政府牽頭完善頂層設計、搭建新的更高平臺。從根源上解決跨省流域生態補償問題，僅靠地方政府很難持續達成一致目標，關鍵還在于中央政府牽頭和平衡，橫向加強政府間問責、縱向構建有差異的政府責任，以此構建多元化的補償模式。由中央政府牽頭建立協調機制和平臺，從常態化考慮建立長期的可持續生態補償機制。如可考慮建立聯席會議制度，由財政部、生態環境部等國家部委牽頭，協調浙江和安徽關于新安江流域保護的補償機制，總結出可復制可推廣的跨省流域生態補償經驗。另一方面，完善對建德、淳安的考核方式，積極探索新的績效評價體系。完善考核體系，不是簡單地放棄GDP考核方式，而是以綠色發展導向作為考核評價的主體內容，需要將原來對發展指標的考核轉化為對環境保護質量的考核，實現發展指標的統計與干部考核脫鉤。此外，還可對生態移民先做前瞻性的研究，逐步探索鼓勵性政策，減少上游水源地活動人口，控制上游人口總量。