農(nóng)村宅基地制度改革的思考

□楊博野

土地是財富之母、農(nóng)業(yè)之本、農(nóng)民之根。土地制度是一個國家最為重要的生產(chǎn)關(guān)系安排，是一切制度中最為基礎(chǔ)的制度。浙江正處在新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新起點。完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置成為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心任務(wù)，而宅基地制度改革則是關(guān)鍵領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)。

農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主要包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)。其中，土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)制度已形成階段性成果。2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定》，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置以法律的形式明確下來，且承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”。2018年10月16日，浙江省正式發(fā)布《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)管理暫行辦法》，正式落實集體資產(chǎn)股權(quán)“權(quán)跟人（戶）走、生不增、死不減、可繼承”的靜態(tài)管理思想。

宅基地使用權(quán)成為農(nóng)民產(chǎn)權(quán)制度的短板。國務(wù)院有關(guān)部門在第十三屆全國人大常委會第七次會議上匯報時也明確指出，宅基地“三權(quán)分置”改革試點尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗，建議待形成比較成熟的制度經(jīng)驗后再進行立法規(guī)范。宅基地“三權(quán)分置”改革成為農(nóng)村土地制度改革三大試點中唯一沒有明確修法建議的試點。雖然農(nóng)戶擁有權(quán)屬清晰的農(nóng)房所有權(quán)，但囿于我國“房地一體”的立法模式，宅基地和農(nóng)房這兩大農(nóng)民主要財產(chǎn)的市場對價難以有效實現(xiàn)。

浙江城鄉(xiāng)融合發(fā)展呈現(xiàn)三個均衡特征：一是城鄉(xiāng)居民收入實現(xiàn)高水平下的高均衡；二是鄉(xiāng)村環(huán)境實現(xiàn)保護和建設(shè)利用均衡推進；三是新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)多層級均衡發(fā)展。

與全國其他地區(qū)不同，當前浙江城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的主要矛盾是市民“村民化”的向往、農(nóng)民市民化的趨勢以及農(nóng)民產(chǎn)權(quán)戶口化的現(xiàn)實之間的矛盾，而不是提升本地農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和非農(nóng)就業(yè)穩(wěn)定性的需求。這是城鄉(xiāng)均衡發(fā)展到一定階段出現(xiàn)的逆城市化回潮現(xiàn)象。矛盾的本質(zhì)是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素與勞動力要素的結(jié)合關(guān)系與生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)。宅基地“三權(quán)分置”改革則是破解矛盾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

宅基地和農(nóng)房是農(nóng)民當前的主要產(chǎn)權(quán)，也是農(nóng)村體量最大的“沉睡的資產(chǎn)”。據(jù)測算，2017年全省農(nóng)村常住人口比2000年少了四分之一，但農(nóng)村住房總面積基本與2000年持平，約為11億平方米，為城市（鎮(zhèn)）住房總面積的三分之二。按照25%的農(nóng)房空置率、100元/平方米的年租金價格、1000元/平方米的投資標準保守估算，全省“喚醒”農(nóng)房產(chǎn)權(quán)后預(yù)計可以帶來275億元的農(nóng)民年收入、8億元的村集體收入和2500億元的投資。經(jīng)濟越薄弱的村農(nóng)房空置率越高，生態(tài)環(huán)境越好，預(yù)計基本上可助推全省村集體經(jīng)濟實現(xiàn)“消薄”。

在總結(jié)各地成功經(jīng)驗和創(chuàng)新模式的基礎(chǔ)上，逐步推廣改革經(jīng)驗，選擇若干集成改革試點。核心思想是“戶有所居、房地一體、三權(quán)分置、有償流轉(zhuǎn)”，改革目標是在保障農(nóng)民基本居住權(quán)利的基礎(chǔ)上，推動宅基地產(chǎn)權(quán)制度由靜態(tài)安全和資源屬性向動態(tài)效率和財產(chǎn)屬性轉(zhuǎn)變，推動農(nóng)民由身份屬性向職業(yè)屬性轉(zhuǎn)變。重點任務(wù)是因地施策保障農(nóng)民的基本居住權(quán)利，因地制宜探索利用宅基地發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)，明確宅基地制度改革目標以及所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)責邊界。落實村集體宅基地所有權(quán)，強化村集體對農(nóng)戶宅基地資格權(quán)進行認定和分配、對空閑和無主宅基地收回重新利用和再分配、對超標準占用的宅基地和非本社社員使用宅基地收取有償使用費等權(quán)利和義務(wù)。保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，明確資格權(quán)的身份屬性、無償屬性和無期限性。適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，明確使用權(quán)財產(chǎn)屬性、有償屬性和有期限性。