黑名單制度建設的作用、進展和建議

□陳曉蕓

“黑名單該向社會公開的必須公開，該信息共享的必須共享，否則既是對廣大消費者的不負責任，也是對誠實守信者的不負責任。”李克強總理在2018年6月國務院常務會議上如是說，必須加快建立黑名單制度，強化信用約束，減少交易成本，形成良好的信用經濟環境。李克強總理將頗具貶義色彩的黑名單作為一項制度明確加以強調，將更加有利于增強黑名單的輿論震懾力，有利于提升各方面打擊失信的輿論底氣。

黑名單制度：社會監管的“利器”

近年來，以信用為核心的新型市場監管體制正在加快形成，以黑名單制度為重點的信用懲戒正成為社會監管的重要手段，主要基于以下三個原因：

監管重心轉移。信用是市場經濟的“基石”，市場主體進入市場之前，需具備一定信用能力，即具備各種資質條件，政府通過設置一定的準入門檻進行事前監管，“行政許可”就是典型的事前監管手段。隨著行政審批制度改革的全面推進，各種審批事項的大量減少，市場監管逐步從事前監管轉移到事中、事后的監管，即對市場主體“入門”后的“信用行為”進行監管。具備入門前的信用能力并不難，難的是入門后“信用行為”的維持。以“黑名單”為代表的信用懲戒制度，對失信行為有著廣泛、持久的社會影響力，正逐步成為事中事后監管中的“熱捧”手段。

道德失范倒逼。市場經濟的發展為社會帶來了巨大財富，但經濟利益至上的逐利特性，誘發社會道德領域出現了這樣那樣的問題：假疫苗、毒膠囊、毒大米、毒奶粉等嚴重威脅公共健康安全，老賴橫行、制假售假等不斷挑戰社會公序良俗……面對頻頻出現的道德失范現象，僅靠道德自律、良心譴責是不夠的，必須有相應的懲戒手段，讓失德者付出代價，推動全社會形成良好道德風尚。

手段更觸痛點。黑名單制度及其相應的信用懲戒手段，既與行政處罰有著相似的作用，又不同于行政處罰。相似的是，當某種失信行為不構成違法，但造成了很不好的社會影響，或者一定程度上破壞了市場秩序，相關部門將此種失信行為列入黑名單進行管理，并進行一定的懲戒，這就起到了類似行政處罰的作用。不同的是，當某種失信行為觸犯了法律，接受了行政處罰后，以黑名單制度為重點的信用懲戒手段又起到了類似于行政處罰的追加懲戒，時間上更持久，社會影響力更大，幾乎到了“一處失信、處處受限”的困局，后果更加“慘痛”。

黑名單制度建設進展

近年來，國家對黑名單制度建設作了不少要求，如國務院2014年印發的《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）》、《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和李克強總理在“放管服”改革電視電話會議上均明確提出要“建立各行業黑名單制度和市場退出機制”；國務院2016年印發的《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》要求規范信用紅黑名單制度。在國家的指導推動下，2014年浙江按照統分結合、重點突破的思路，啟動失信黑名單建設。

目前覆蓋21個部門，共計22類117.2萬條黑名單信用在信用浙江網上發布；出臺《浙江省公共信用信息管理條例》，對黑名單認定等內容作出了制度規定；現已有檢察、發改、公安、民政等近30個省級單位出臺了黑名單制度。特別是浙江推進數字化轉型以來，把信用監管作為政府數字化轉型的基礎模塊和有機組成，依托省公共信用信息平臺，研發紅黑名單等信用應用產品，逐步建設以紅黑名單等信用產品應用為基礎、聯合獎懲為主要特征的信用監管通用應用。

推進黑名單制度的改進建議

隨著工作的深入，一些深層次矛盾和問題日益顯現，突出表現在四個方面：

依據不夠充分。盡管近年來國務院密集出臺了一批制度文件，就失信黑名單建設和聯合懲戒作出系列規定，但事涉減損主體權益，在缺乏法律法規支撐的情況下，按照“法無授權不可為”的精神，各地各部門對黑名單建設心存顧慮。浙江盡管己出臺《浙江省公共信用信息管理條例》，但規定的聯合獎懲措施較為籠統，應用時存在行政復議和行政訴訟風險，導致部門在采取懲戒措施方面較為謹慎。

標準不夠統一。首先是認定標準不統一，目前，基于可操作性方面的考慮，重點行業領域的失信黑名單建設由主管的部門單位主導推進。部門單位對“嚴重失信”的認識和理解在事實上決定了相關行業領域的失信黑名單認定標準。在實踐中，不同行業領域對黑名單認定“度”的把握不盡相同，寬嚴尺度不一，一定程度上有違公平原則，也影響了黑名單的權威性。其次是移出標準不統一，有些部門對移出標準未有規定，而有的部門雖明確規定了移出標準，即在管理期限屆滿且未發生規定情形時移出黑名單，但對管理期限的規定不一致，如《嚴重違法失信企業名單管理暫行辦法》規定是5年，《重大稅收違法案件信息公布辦法（試行）》規定則是2年。而標準的不統一，影響部門間信息共享比對，對實施聯合懲戒帶來難度。

程序不夠規范。現行的規定黑名單制度的規范性文件多規定實體問題，對程序規定較少，加之實踐中黑名單種類繁多，缺乏統一規范的程序，比如在正式發布“黑名單”之前，是否應先向社會公示“準黑名單”的環節，讓企業和個人有機會提出異議，而不是在正式公布“黑名單”之后才可以提起異議。

協同不夠有力。黑名單建設的成效，取決于聯合懲戒制度是否健全、懲戒措施是否落地。目前除了對重大稅收違法案件當事人、失信被執行人等嚴重失信行為主體的聯合懲戒協同較為有力、有效外，對失信黑名單主體懲戒大多是單打獨斗的內部懲戒，或是個別部門的小聯合、小協同，真正大范圍的協同協作機制尚未建立。

建設和實施黑名單制度，切實發揮失信黑名單的社會監管作用，未來需重點關注以下幾個方面：

一是加快立法進程。雖然黑名單管理制度在我國得到廣泛運用，但在國家層面仍缺乏專門的法律或法規對其進行規范，必須加強立法研究，明確列入黑名單標準，用法律法規統一與規范黑名單管理制度。

二是規范實施程序。黑名單對失信主體“殺傷力”較大，應規范和建立黑名單實施程序，如復核、告知、異議、退出、救濟等程序。

三是暢通退出渠道。除了現有的包括異議成功之后退出、期限屆滿之后退出等形式外，探索被列入“黑名單”的失信主體做公益、信用培訓等方式進行“信用修復”。

四是健全懲戒聯動機制。黑名單制度的最終的落腳點還是在于聯合懲戒。要進一步加強部門協同，統一公共信用信息平臺，加快信用數據標準化建設，加快建立完善黑名單信息共享、應用、反饋機制，推進現有的聯合懲戒備忘錄落地落實。