鄉村振興戰略下杭州小城市培育

□杭州市發展和改革委員會課題組

黨的十九大提出的鄉村振興戰略，是根據我國社會主要矛盾發生變化而作出的重要戰略部署。在鄉村振興戰略指引下，進一步推進小城市培育工作，能夠有效發揮其溝通城鄉的節點作用，凸顯其在物資流通、人力流動、信息交流等方面的重要角色，使其在接受中城市輻射的同時，帶動下一級村鎮與農村地區的發展，對于實現鄉村振興、促進城鄉一體化發展意義重大。

成效及問題

小城市培育為解決“特大鎮”成長問題作出新探索。小城市培育試點鎮以明晰發展定位、理順管理體制、完善城鎮功能為重點，破解“小馬拉大車”的體制困局，努力形成與試點鎮人口規模相適應的發展空間。2018年，杭州市8個試點鎮行政區域面積為1300.93平方公里，其中建成區面積達70.43平方公里。

小城市培育成為助推區域經濟發展的新動力。2018年，8個試點鎮特色產業加快轉型，圍繞增強塊狀經濟競爭力，積極引導加大工業投入，取得了“GDP增長9.3%、地方財政收增長16.0%、社會消費品零售額增長7.7%”的好成績，也呈現出經濟發展和生態文明建設互促共進的良好態勢。

小城市培育成為推進城鄉統籌發展的新平臺。小城市培育有力推進了城鄉一體化發展，大批農民實現轉移，第三產業比重加快提升。2018年，8個試點鎮第三產業比重為35.9%。城鄉要素利用效率不斷提升，人口城市化與土地城市化基本同步，8個試點鎮建成區人口密度達7851人/平方公里。

小城市培育成為體制機制創新的新陣地。小城市培育始終堅持以體制機制創新激發其內生動力，2018年，8個試點鎮行政審批服務中心集中辦理部門達150個，辦理事項達16.31萬項。試點鎮積極探索農村土地承包權、宅基地用益物權、集體資產股權改革，解決農民進城的后顧之憂增強了農民進城的動力。

從8個小城市培育試點鎮各項指標的完成情況看，經濟社會發展已達到一定水平，但仍存在著試點鎮對小城市發展方向和功能定位認識不清、城市功能有待增強人口聚集不足、產業層次不高轉型動力不足、要素制約明顯集約能力不足、體制機制不順公共服務不強等問題，整體發展水平及效益有待進一步提升。

目標及思路

在浙江省、杭州市確定的小城市培育試點目標的基礎上，結合近年杭州中心鎮發展和小城市培育的實際，以新型城鎮化和鄉村振興戰略為指引，未來杭州小城市培育的總體目標是：將小城市試點鎮培育成“新型小城”，即把一批中心鎮培育成為鎮級建制、縣級管理權限、具備城市服務功能的“三生”型小城市，有效承接大中城市輻射，有力帶動周邊鄉村地區的發展。

所謂“新型小城”主要是指“三生”型小城市，具體內涵為：（1）生活便利的小城市。小城市首先應該是生活場所而不能把它異化成“生產基地”，要避免落入“在小城市發展生產，到大城市消費生活”的發展誤區。小城市應以適宜的規模尺度、便利的生活設施、溫馨的人際關系、閑適的生活節奏，增強人口聚居的吸引力。

（2）生產高效的小城市。以推進小城市人口集中、產業集聚、功能集成、要素集約為目標，建設高效、有序的生產性服務和生活性服務體系，加強服務管理，加速體制創新，提升小城市公共服務水平，進一步提升小城市在城鄉區域空間格局及經濟分工協作中的職能及地位。

（3）生態優良的小城市。優美的生態環境是小城市最寶貴的資源財富，也是小城市的立身之本，在小城市培育過程中應充分認識到保護生態、節約資源的重要性和緊迫性。立足于現有資源環境條件，綜合考慮經濟社會發展需求，合理確定人口規模和空間布局，形成小城市發展與生態環境保護良性互動的新格局。

根據小城市培育總體目標，結合杭州發展實際，確定小城市培育的基本思路為：以建設“新型小城”為目標，繼續大力推進小城市培育試點，從完善城市發展規劃、大力發展城市產業、加快集聚城市人口、著力提升城市功能、切實優化城市生態、全面提升城市管理水平等方面落實試點工作；依據中心鎮的基礎與類型，遵循分類施策的原則，進行分類指導、針對性培育；從區劃調整、機構設置、要素保障、財政體制、稅費優惠等方面加大體制機制創新和政策支持力度，推動小城市培育試點鎮率先發展，使之成為既能主動承接大中城市梯度轉移、又能有效輻射周邊鄉村地區的區域中心。

培育舉措

“機制育城”：深化體制創新，完善政策體系。把深化體制改革作為小城市培育的強大動力，著眼于機制創新以釋放試點鎮的發展活力。進一步推進小城市培育的體制機制改革創新，出臺并落實配套政策體系，繼續推進權力下放、給小城市松綁放權，為試點鎮的創新創業營造良好環境。具體包括：推進行政管理體制改革，落實強鎮擴權政策；深化財政體制改革，保證小城市培育的資金投入；繼續推進投融資體制改革，形成多元化投資格局；深化用地制度改革，增加小城市土地管理權限；強化協調配合機制，推進協同開發共建；深化“最多跑一次”改革，全面提升政府服務質量。

“規劃引城”：細化各類規劃，提升持續發展能力。構建布局合理、適應市場經濟的城鎮體系，高標準、高起點編制規劃是關鍵。注重規劃先行，為小城市發展制定總體規劃和控制性詳細規劃，保障小城市管理能力與城市規模相匹配。政府要承擔起小城市發展的規劃任務，積極變更、應用新的規劃理念，如混合開發、生態保護、公交優先等,防止“城市病”在小城市出現。具體措施包括：優化城鎮規劃體系，完善小城市布局及定位；修編完善總體規劃，有序推進小城市建設；編制完善專項規劃，明晰發展方向與重點；推進規劃體制改革，促進資源要素有效配置。

“產業興城”：培育特色產業，提高聚集發展能力。特色產業培育是小城市崛起及發揮帶動作用的關鍵所在，要加大對特色產業的扶持力度，推進產業平臺高質量發展，建立現代經濟體系，引領產業能級提升和發展方式轉變。具體措施包括：推進產業平臺建設，構建“產業基地—產業園區—特色小鎮—產業社區”的產業平臺空間布局體系，推進特色產業集聚；培育引進龍頭企業，鼓勵其加強產品研發、加大市場開拓、加快轉型升級，實現產業規模效應；強化產業平臺優勢，加快研發中心、信息中心、設計中心、物流中心等公共服務平臺建設，提升產業層次與效率；加快產業融合，推進一二三產業融合發展，開發農業多種功能，建設區域性特色農業強鎮。

“功能強城”：完善公共設施，提升服務功能。進一步調整行政區劃，根據小城市與周邊鄉鎮之間的經濟聯系，結合中心村合并、危舊房改造工程，合理推進行政區劃調整，增強小城市人口集聚功能。按小城市標準建設城鎮道路、給排水、電力、通訊、污水處理等基礎設施，實施城市天然氣利用工程過境段工程，推進城市管道燃氣向試點鎮延伸，提升小城市的綜合承載能力。運用城市治理的理念和模式，創新小城市社會管理工作，加快建立公共服務、矛盾化解、應急管理的“三位一體”體系。加快農村公共服務建設，深化城鄉醫聯體建設，強化醫療資源共享；組建縣域醫療衛生服務共同體，提升鄉村基本醫療服務能力；實施教育“新共同體”項目，促進城鄉教育的均衡發展。

“生態美城”：重視人居環境，打造美麗城鎮。很多小城市依山傍水且歷史悠久，擁有良好的自然景觀和豐厚的歷史文化資源，且由于規模較小，城鎮格局和特色易于被感知和關注。為防止小城市的特色消失，要積極開展城市設計，加強空間環境設計和景觀風貌控制，保護小城鎮獨有的空間特色和城市文化，打造宜居的山水城市、田園城市、美麗城市。具體措施包括：科學確定小城市人居環境建設定位，做到城市現代化生活方式與田園風光的完美結合；切實加強小城市環境保護與生態建設，全面推進生態鎮創建工作；著眼于“生態宜居”，強化小城市綠色發展；推進美麗城鎮建設，打造美麗城鎮典范。

“考核驗城”：完善評估機制，激發小城市潛力。強化協同聯動機制，保證相關政策的落實。各級發改、建設、財政、國土、環保、交通等部門從各自職責出發，相互配合，建立層層聯動工作機制，促進市、縣、鎮三級聯動，保證小城市培育的各項政策措施落到實處。細化目標，優化考核評價機制。修改完善《杭州市中心鎮綜合改革工作考核辦法》，綜合評價和考核小城市的經濟社會發展總體情況、改革發展情況；科學確定中心鎮與小城市綜合改革專項資金獎勵等次，激發各中心鎮與小城市爭先創優的動力；將小城市培育列入有關單位年度考核工作目標。市級有關部門要落實對小城市培育的各項扶持政策，建立工作信息交流和統計資料報送公布制度，對小城市的年度經濟社會發展情況、改革情況進行動態評價和監測。