檢察機關內部監督與派駐監督工作對接機制探索

● 周曉東 陸婷婷/文

在派駐紀檢監察機構改革、檢察機關內設機構改革等多重改革疊加背景下，檢察機關內部監督格局發生了重大調整，逐步從改革前由內設紀檢監察部門牽頭的同體監督［1］，轉變為內外部監督分工協作的同時監督。改革以后，紀委監委設立派駐紀檢監察組，對檢察機關進行監督責任框架內的嵌入式派駐監督；同時，與紀檢組分離后的內設監察部門則在黨組的領導下，與政工、機關紀委等部門構建主體責任框架內的內部監督制約體系。［2］本文以蘇州市兩級檢察機關一年來探索實踐為例，通過調研內外監督工作現狀，分析改革帶來的難點問題，探討如何通過有效對接促進雙方發揮各自優勢，形成監督合力，促進內外部監督體系與改革后檢察權運行相適應，達到風清氣正良好政治生態的雙贏目標。

一、檢察機關內、外部監督工作現狀

（一）內部監督工作

機構設置。2017年8月派駐機構改革完成后，蘇州兩級院原紀檢監察部門分離為監察部門和紀委監委派駐組。2018年上半年基層院內設機構改革后，監察部門又有較大調整，全市10家基層院監察部門僅有1家目前仍作為單獨部門存在，其余均完成了劃轉合并，其中4家劃轉至政治工作部，5家劃轉至綜合業務部。［3］市級院層面監察部門仍單獨存在，且與本院巡察辦、機關紀委在人員、業務等方面進行深度融合。［4］

職能情況。《監察法》雖然已經出臺并生效，但《人民檢察院監察工作條例》目前仍然有效。因此，市院監察處工作職能并未改變，承擔職責包括：協助黨組落實全面從嚴治黨主體責任，開展檢務督察及執法辦案活動監督，受理、處置對檢察機關及其所屬內設機構和檢察人員違反紀律、法律行為的控告、檢舉、申訴等。基層院監察室相關職能由劃轉部門承擔。

人員配備。派駐機構改革后，原兩級院紀檢監察部門27名政法編干警中有13名轉到派駐紀檢監察組，未轉人員中有7名接近退休年齡。基層院原監察室人員均轉崗至政治工作部或綜合業務部，分管監察工作的院領導也進行了調整，不再由紀檢組長擔任。

（二）派駐監督工作

機構設置。派駐組改變了改革前名義上的派駐［5］，代表派出紀委監委實施監督，對其負責并請示報告工作，與檢察機關成為實質上的監督與被監督關系。目前兩級院派駐組還存在單一派駐和綜合派駐兩種類型，蘇州市院為單獨派駐，基層院完成派駐機構改革的9家院中，有5家為單獨派駐，4家為綜合派駐。

職能情況。改革后，派駐組不再承擔檢察機關黨風廉政建設及反腐敗日常工作，負責對駐在單位機關黨組織和直屬單位、分支機構的紀檢工作進行業務指導和監督檢查，監督重點為駐在單位領導班子及科級以上干部。隨著《監察法》頒布實施，派駐組將進一步增加監察職能，運用其紀委監委“派”的權威和“駐”的優勢，履行對檢察機關監督、執紀、問責和監督、調查、處置等職責，掌握政治生態情況。

人員配備。兩級院派駐組中有部分原地劃轉至原單位派駐組，工作仍駐在原單位。也有部分轉至綜合派駐組，另駐他處對多家單位開展監督。劃轉人員編制目前均屬于派出紀委監委，但過渡期工資待遇以及各類工作保障仍由駐在單位落實。

二、改革背景下所面臨困難

（一）內部監督方面

監察部門長期承擔檢察機關內部監督和違紀案件線索查辦工作，具有較為完備的制度與相對成熟的機制，與被監督部門、對象溝通協調順暢，能夠深入對司法辦案活動等檢察核心權力運行開展監督。但仍面臨以下困難：

1.監督力量不足。員額制改革中，紀檢監察隊伍一部分人員回歸業務部門，成為員額檢察官；派駐機構改革中，監察部門大部分人員力量轉至派駐組；近期基層院內設機構改革中，監察職能合并劃轉后人員再次經歷調整。三輪改革過后，監察隊伍受到較大沖擊，一大批業務能力強、監察經驗豐富的同志離開［6］，導致監督能力下降。

2.機構面臨進一步改革。改變行政監察無法覆蓋立法機關、司法機關等其他國家機關及其公務人員的現狀，實現對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋，是國家監察體制改革的重要目的之一。在此目標指引下，檢察機關監察部門變更為檢務督察部門，以督察為抓手對檢察機關及其工作人員履行職責情況進行監督檢查、督促整改、追究責任，將是大勢所趨。雖然路徑已逐步明晰，但改革仍會帶來一定程度的工作變動和思想波動。

3.監督職能分散。如果說基層院大部制改革促使我們對內部監督應向哪個方向傾斜展開思考的話，市級院層面內部監督職能重新界定和劃分則更為復雜。以蘇州市院為例，目前協助黨組履行部分內部監督職責的部門包括監察處、機關紀委和巡察辦，而負責業務辦案監督的部門有案件監督管理處和人民監督員辦公室。上述部門職能既有所區別，又有交叉重合之處，客觀上形成了涉及部門多、內容廣、情況雜，職能分散的局面。

（二）派駐監督方面

作為“哨兵”和“探頭”，派駐組能將監督關口前移，把執紀監督工作嵌入到檢察工作各個環節。單獨派駐情況下，派駐組組長是院黨組成員，能夠把派出機關的工作安排、重要會議精神以及貫徹落實意見、措施和辦法及時與駐在院溝通，最大限度爭取駐在院黨組的支持。面對全新環境與要求，派駐組工作目前也存在如下問題：

1.監督制度不完善。由于經歷從無到有的改革，派駐工作面臨大量制度層面的空白。除執紀監督屬于傳統職能、有較為系統的流程規定外，派駐組在如何開展監察調查、處置工作和組內日常工作開展方面僅有較為宏觀的制度安排，缺乏統一且行之有效的操作細則。

2.監督手段較單一。紀檢派駐改革以建立“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋監督體系為目標，但在時間精力、人員力量均為有限的情況下，尤其對于派駐多家單位的綜合派駐組而言，“全覆蓋”往往導致陷于各類參會監督以及事務性工作，監督的嵌入方式不多、程度不夠，掌握具體情況不多、不深、不細，浮于表面。

3.遠離檢察核心業務。司法責任制改革后，檢察辦案廉政風險點逐步變化，一線辦案人員違法違紀潛在風險加大。然而，部分派駐人員、特別是部分綜合派駐人員，由于并非檢察機關原紀檢監察部門轉入，對檢察權運行規律較為陌生［7］，加之內外部監督分離后的溝通銜接機制仍待完善，導致目前派駐組對司法辦案活動中不規范不廉潔情況的監督難以深入。

此外，在新舊制度交替期，內、外部監督在聯系對接上也有諸多不完善之處。如兩者分別由各自上級單位授權，工作存在諸多競合之處，容易造成越位、缺位甚至錯位的情況［8］，作為兩個獨立體系，內、外部監督相互信息溝通橋梁尚未搭建完成，各層面的信息互通仍不充分，凡此種種，皆有可能導致兩者在日常監督上各自為政，問題處置時缺乏溝通、互助，監督合力不足。

三、內外監督對接機制初步構想

針對內外監督現狀特點及改革所帶來的問題，筆者認為，可從制度、業務、思維三個層面進行對接，將檢察機關全面從嚴治黨主體責任與紀委監委監督責任有機結合，充分發揮各自優勢，力爭形成監督合力。

（一）制度對接

1.日常監督制度。開展防控預警制度對接，合作建立常態化提醒教育制度，形成有針對性和實用性的廉政風險排查及防控成果運用制度。健全重大事項、司法辦案監督制度對接，在開展內部監督基礎上，對需要提請派駐監督的各類情形、報備程序、監督方式和問題反饋渠道進行制度化明確。完善巡察制度對接，針對檢察系統內巡察的特殊性，建立派駐人員參與巡察和巡察發現問題移送機制，確保政治巡察定位，促進問題發現和解決。

2.執紀調查制度。以制度明確內部監督與派駐監督的執紀調查管轄范圍，建立管轄協商和上報制度。對業務外信訪件、不規范司法問題、違反黨紀問題線索、違反檢紀問題線索、違法問題線索等情形進行分類，建立監察、機關紀委、巡察、政工部門與派駐組之間對各自發現問題的移交制度，統一信訪舉報登記規范。針對談話函詢、初步核實以及轉立案進行審查調查的情況，在開展談話、查詢信息、調取證據、維護安全等方面建立內外協作制度。

3.問責處置制度。健全問責處置前溝通協商制度，使處分處理符合檢察系統內部以及紀委監委兩方面要求。對于檢察院自辦案件，經聯合審理后，對于違反黨紀案件，按照《黨章》規定的黨組處分權限由黨組討論決定處分，對于違反檢紀問題，根據《檢察人員紀律處分條例》由檢察長辦公會討論決定處分。對于派駐組審查調查的案件，依據其權限作出處分。健全處置督促機制，確保檢察院嚴格按照處分處置情況組織實施。

（二）業務對接

1.確定對接“扎口”部門。目前,我市兩級院負責與派駐組對接的部門受歷史影響較大,尚無統一做法。［9］隨著市院機構改革逐步推進，政治部可能取代原紀檢組，牽頭檢察機關內部監督工作。因此，筆者建議可以由兩級院政治部門承擔監督對接職責，考慮到市院政治部是思想政治工作統領機構，其職能由下設工作部門具體承擔，而監察處在今后工作中可能會與機關紀委、巡察辦進一步融合，故市院層面可由監察處負責該項具體工作。

2.建立信息互通機制。內部監督將所掌握的被監督對象履行職責、行使職權、遵章守紀等各方面情況向派駐監督進行報備，確保待監督事項均在派駐監督視野范圍內。派駐監督應加強對上級黨委、紀委工作安排、重要會議內容等上級精神的傳達，及時溝通反饋對駐在單位的信訪舉報及問題處置情況。探索將“司法辦案活動紀檢監察監督平臺”等檢察機關內部監督信息化手段與紀委監委“智慧監督”平臺手段相聯合，加強主體責任和監督責任“履責記實平臺”信息比對，［10］并協力通過信息化手段做好廉政檔案信息完善。

3.全面對接“四種形態”。第一種形態運用應以內部監督為主，在此前提下，兩者結合各自職責，及時掌握單位或個人的苗頭性、傾向性問題，分工協作開展警示教育、談話提醒，促進問題早發現早提醒早糾正。第二、第三種形態（尤其是第三種形態）的運用應側重外部監督，監察處應協助派駐組，共同推進黨紀政務處分與違紀違法行為的性質、情節、危害程度相匹配，確保嚴管與厚愛相結合。對涉及第四種形態的，由派駐組轉送紀委監委進行處置，內、外部監督共同做好協助配合，并推進處罰決定的落實。

（三）思維對接

1.確立共同目標。將內部監督和派駐監督兩者的思維匯聚到同一個目標上，即推進檢察機關全面從嚴治黨、全面從嚴治檢上來。雙方共同聚焦檢察機關黨風廉政建設和反腐敗斗爭，盯住檢察機關重要部門、核心崗位、權力運行的關鍵環節，盯住各自監督范圍內的檢察機關領導班子、領導干部和普通檢察干警，加強監督檢查和問題反饋，發現問題、糾正偏差，實現監督層面共贏，推進檢察機關政治生態向上向善，全面從嚴治檢向縱深發展。

2.爭取優勢互補。檢察機關內部監督具有較強法律思維和理性共識，而派駐工作則帶有明顯政治思維和執紀方法。要通過對接形成優勢互補：派駐監督應努力加強程序和證據意識，注重對法律原則的把握，將無罪推定、罪刑法定等思維運用到調查、處置全過程。內部監督則應進一步強化“四個意識”，堅持“紀嚴于法”，把紀律挺在法律前面，堅持“管住大多數”，以零容忍態度抓紀律執行，堅持“標本兼治”，實現檢察機關與檢察隊伍不敢腐、不能腐、不想腐。

3.形成監督合力。黨組書記、黨組其他成員與派駐組組長分別牽頭推進主體責任、監督責任框架內的監督，形成領導層面監督合力；政工、監察部門作為對接“扎口”部門，與派駐組共同形成分工合作的部門監督合力；全院各部門可以選擇黨性修養、業務能力均強的干警作為兼職紀檢監察員參與外部監督，派駐組也可派員兼職機關黨委、機關紀委和院巡察組，進行深層次嵌入式監督，最終形成人員與思維的監督合力。

注釋：

［1］根據2011年11月28日最高人民檢察院《關于加強監察機關內部監督工作的意見》第5條規定，加強檢察機關內部監督工作，要進一步健全黨組統一領導，檢察長負總責，班子成員分工負責，紀檢監察部門組織協調，部門各負其責，全體檢察人員共同參與的工作體系。

［2］為便于論述，本文所稱內部監督機構僅限于檢察院內設監察部門，外部監督機構僅限于派駐紀檢監察組。

［3］雖然完成改革的基層院均明確原監察室人員本年度工作保持不變，但這樣的機構調整本身就說明不同基層院對監察部門當前職能定位和未來發展走向有不同考慮。

［4］市院監察處除1名速錄員外，其余工作人員均為本院巡察辦人員；監察處1名副處長兼任機關紀委副書記，開展機關紀委日常工作。

［5］2017年派駐機構改革后，紀檢組更名為派駐紀檢組。2018年監察委成立后，再次更名為派駐紀檢監察組。

［6］經統計，三輪改革過后，本市基層院10名監察室主任中僅3人仍從事該項工作，部分院監察室主任崗位1年內換了2次3人。

［7］對本市基層院派駐紀檢組人員進行統計后發現，5家單獨派駐組中從事過檢察辦案業務的人員約占50%，4家綜合派駐組中比例較低，尚不足25%。

［8］這方面最顯著的例子是：新黨章賦予有干部管理權限的黨組相應紀律處分權限；中央紀委、國家監委今年5月出臺的《公職人員政務處分暫行條例》也規定：公職人員有違法行為的，任免機關、單位可以履行主體責任，對公職人員給予處分。上述兩項院黨組的權限與派駐組的權限如何進行劃分，目前尚無細則規定。

［9］基層院的對接聯系工作跟隨原監察室人員，由不同的劃轉部門負責，市院則仍由監察處負責這塊工作。

［10］“司法辦案活動紀檢監察監督平臺”由蘇州市檢察院監察處于2017年6月開發。平臺對接 “統一業務應用系統”數據，通過對司法辦案風險點預警，實時監督、處置司法辦案不規范、不廉潔問題。

“智慧監督平臺”由蘇州市紀委市監委于2018年開發完成。平臺多維度掌握黨組織、黨員、公職人員違法違規情況，快速準確排查發現違紀問題線索及苗頭，及時掌握地區、部門黨組織全面從嚴治黨政治責任履責情況，為分析、研判和預警地區、部門“樹木”和“森林”情況提供數據支撐和信息保障。

“履責記實平臺”由蘇州市紀委于2017年開發完成。平臺要求被監督單位主體責任、派駐機構監督責任“兩個責任”履責情況實時錄入、“實時留痕”，督促責任履行。