重大監督事項案件化辦理程序研究
——以刑事偵查類監督為視角

● 孟國祥 /文

長期以來，檢察機關對司法活動的監督存在弱化、隨意化、表象化的問題。2016年9月1日，最高人民檢察院發布《“十三五”時期檢察工作發展規劃綱要》，提出偵查監督工作“探索實行重大監督事項案件化，加大監督力度，提升監督實效”。2017年11月，河南省焦作市人民檢察院制定了《焦作市檢察機關刑事重大監督事項案件化辦理規定（試行）》（以下簡稱《辦理規定》），開始在全市檢察機關推行重大監督事項案件化辦理工作，探索解決“三化”問題。本文通過深入分析檢察機關對司法活動監督“三化”問題的具體表現，在總結《辦理規定》試行經驗的基礎上，提出合理化建議，以期對構建我國重大監督事項案件化辦理程序有所裨益。

一、重大監督事項案件化辦理的概念

（一）“案件化辦理”的理解

案件化辦理就是用辦理案件的方式來承辦和處理重大監督事項，有學者將之歸納為“四化”，即“辦理過程的案卷化”“調查結果的證據化”“辦理流程的程序化”“決定宣告的儀式化”。［1］“辦理過程的案卷化”和“調查結果的證據化”是一個過程的兩個方面，案卷是證據的集合，證據是案卷的核心。因此，我們認為，案件化辦理就是“調查結果的證據化”“辦理流程的程序化”以及“決定宣告的儀式化”，“辦理過程的案卷化”是對上述“三化”的總結，并不單獨構成案件化辦理的一個要素。

（二）重大監督事項的含義

法律監督事項涉及眾多領域、眾多類型、眾多情形，如果將全部監督事項都實行案件化辦理，既無必要也不可行，因此科學界定重大監督事項的范圍十分必要。一種觀點認為，重大監督事項主要體現在影響重大，例如經電視、報紙等新聞媒體曝光，社會影響大的重大案件或事件等。［2］另一種觀點認為，重大監督事項主要體現在重大違法情形，只有出現嚴重違法情形才是需要案件化辦理的重大監督事項，對于情節輕微的違法情形可以采用口頭糾正的方式用“辦事化”模式進行糾正。［3］我們贊同第二種觀點，認為重大監督事項是指人民檢察院在刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟、公益訴訟、執行監督等法律事項和司法辦案過程中發現的重大違法行為。

綜上所述，重大監督事項案件化辦理是指檢察機關在履行法律監督職責中，發現被監督對象有重大違法情形時，依法收集相關證據、做出決定并公開宣告的工作模式。

二、構建重大監督事項案件化辦理程序的必要性

（一）監督弱化問題突出

檢察機關作為國家的法律監督機關，對訴訟活動和執行活動實施監督是憲法賦予的獨特職責。實踐中，由于監督定位不清晰，監督程序與訴訟程序交織混同等原因，“重辦案、輕監督”現象普遍存在。不少檢察人員認為自己的主業就是辦理審查逮捕、審查起訴的案件，而法律監督是附屬于訴訟程序之外可有可無的“副業”。工作停留在表面，監督沒有權威性，存在不敢監督、不善監督等問題。特別是員額制改革以來，由于監督工作難以計入工作量、工作業績不易顯現等，監督工作弱化趨勢更加明顯。

（二）監督隨意化問題突出

有力的法律監督需要以規范化的程序為依托，但現行法律、司法解釋并未明確規定檢察機關對重大監督事項辦理的具體流程和方式，監督工作并沒有從流程上統一規范，未設置立案程序、立案標準，沒有結案標準，容易導致監督的隨意性。具體表現為：一是無序監督。由于沒有明確立案程序，監督案件沒有案號，沒有進行統一管理，導致監督混亂，重復監督與監督缺位并存。一方面，檢察人員存在不愿監督、不敢監督，不善監督等問題，以“制約”取代“監督”，以口頭監督代替書面監督。另一方面，受功利主義驅動而濫用監督，盲目追求監督數量、濫用監督權，導致適用范圍過于寬泛，出現追求數量不講質量等問題，影響了檢察機關法律監督活動的嚴肅性。二是選擇性監督。一方面監督范圍不明確，監督程序無要求，一些檢察官在發現問題后，未經過匯報和領導審核，就自行擬制文書，隨意監督，且沒有卷宗、證據材料，僅有一紙文書，事后缺乏可追溯性。另一方面，缺乏監督標準，監督方式的選擇隨意性大，既存在“小題大做”，隨意將口頭糾正升格為制發書面糾正；也存在“大事化小、小事化了”的現象，比如對于一些查證屬實的違法行為，應當制發糾正違法通知書，但檢察官礙于情面，以檢察建議或者聯席會議的方式內部消化，不了了之。

（三）監督表象化問題突出

法律監督的目的是為了及時發現并糾正違法問題，只有保證監督的實效性才能樹立法律監督的權威及公信力。當前實踐中，存在法律監督浮于表象，缺乏剛性，監督實效不強等問題。一是重文書制發，輕督促整改。實踐中常常形成文書對文書，被監督部門對監督情況整改落實情況不重視，滿足于書面“收到回復”。監督文書下單后，更是跟蹤督促措施乏力，沒有對監督后的糾正效果進行考察，對于不重視、不落實監督的，缺少后續督促。僅限于電話溝通督促，效果不明顯，沒有開展公開宣告、約談、上門考察或者向上級反映等方式督促被監督單位及時整改。二是重監督數量，輕監督質效。由于監督工作缺乏科學考核，缺乏深入調查，習慣于坐堂辦案，導致監督工作“多數量，少質量”，發現問題浮于表面，監督措施要求沒有針對性。部分對監督問題泛泛而談，形式主義嚴重，指出問題原因時通用 “規章制度不健全”“法律意識淡薄”等套話，糾正建議則多用“加強思想教育”“建章立制”“強化管理”等套話空話一筆帶過。三是重個案監督，輕類案深挖。因限于訴訟程序階段限制，法律監督工作常屬于在個案中發現的個性問題，多為一案一監督的形式，缺少對類型化、典型問題的歸納分析研究，導致監督未能發現深層問題，影響監督效果。

三、構建重大監督事項案件化辦理程序的可行性

首先應明確《辦理規定》要達到的價值目標，將這些價值目標嵌入程序設計之中，進而在司法實踐中予以規范化操作，最終實現案件化辦理的效果。

（一）《辦案規定》的價值目標

一是規范監督。重大法律監督事項案件化通過將監督案件全面納入統一業務系統管理，實現法律監督工作從線索受理、立案、調查核實、審查決定、監督糾正、質量評價到立卷歸檔，各個環節都在網上操作、全程留痕，能夠確保每一項法律監督工作從程序啟動到案結事了，均有明確、規范的流程標準。通過建立獨立正當、完備的操作程序，進一步提升檢察監督工作的精細化水平，推動檢察監督職能與訴訟職能齊頭并進、協調發展。

二是增強實效。重大法律監督事項案件化要按照案件化的要求突出證據規則，通過程序嚴格的立案條件、清晰的取證規則、明確的認定標準以及規范的處置意見，實現監督全程留痕，提高檢察監督品質。同時，“案件化”強調將檢察機關對于法律監督活動的知情權、調查權落到實處，通過對違法行為開展正式規范的調查，調取查閱相關證據材料，聽取偵查機關意見，詢問有關當事人、證人、見證人，走訪知情人，以實現法律監督的準確性及權威性，提高監督實效。

三是樹立公信。通過構建明確的辦案程序和統一的監督標準，能夠克服和防止法律監督的隨意性和差異性，使法律監督更加有效地實現其目的，贏得公眾包括司法、行政等方方面面對法律監督的認同和尊重。特別是對于當事人提出的有關監督訴求，將監督事項納入案件辦理的軌道，從程序上對當事人以及社會有關方面作出回應，甚至通過公開審查違法行為、公開核實證據事實或者公開宣告監督決定，切實提升法律監督的嚴肅性和權威性，增強檢察機關的司法公信力。

四是強化責任。重大法律監督事項案件化的辦理能夠使檢察官牢固樹立監督也是辦案的理念，對檢察官的業績評價有據可依。同時，通過明確檢察官的權力清單、監督職責，將監督業務納入檢察官績效評價體系，建立監督業務核心指標，科學認定監督責任，充分調動檢察官履行監督職責的主動性、積極性，增強監督意識，提高監督品質，強化檢察機關法律監督主責主業。

（二）《辦理規定》的程序設計

在制度設計上，《辦理規定》既立足于當前又著眼于未來，既對實踐中存在的監督弱化、隨意化、表象化問題作出回應，具有較強的可操作性，也要體現一定的前瞻性，與司法體制改革相適應。因此，應做到監督范圍明確、監督程序適當、監督責任明晰、內部形成合力。

一是監督范圍力求明確?！掇k理規定》首先明確了適用范圍，僅限于檢察機關偵查監督部門對在審查逮捕、立案監督、偵查活動監督、“兩法銜接”等執法辦案活動中發現的線索進行監督時要實行案件化辦理，包括刑事立案監督事項和偵查活動監督事項，尚未延伸至其他檢察監督領域。其次明確了監督線索的來源。包括偵查監督部門自行發現，或者控告申訴、公訴、未成年人檢察、刑事執行檢察等部門在工作中發現的線索；當事人或其近親屬向人民檢察院控告、申訴；人大代表、政協委員等向檢察機關反映；領導批示或上級交辦、督辦；行政執法機關反映；媒體報道等多種途徑。

二是監督程序力求適當。整個辦理流程可分為偵查監督事項線索受理、調查核實、審查決定、實施監督、跟蹤反饋、復議復核和結案歸檔等七大程序，并明確調查核實工作要全面、客觀、公正、依法，列舉了訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、被害人等七類調查核實措施。

三是在監督責任力求明晰。《辦理規定》嚴格落實司法體制改革要求，在辦理刑事重大監督事項時，參照《河南省檢察機關檢察官權力清單（試行）》的規定，由檢察官負責辦理，檢察官、檢察長或檢察委員會決定。同時，在試點初期，為確保案件質量，市院全程把控工作進展。對擬啟動立案監督和糾正漏捕的案件實行檢察官承辦、檢察長審核、上級院審核批準的兩級審批制度。

四是內部關系力求和諧?！掇k理規定》明確由偵監部門負責辦理刑事重大監督事項，控申檢察等部門發現或接受線索的，應當在7日內將相關材料移送偵監部門。偵監部門應當及時將處理結果通知控申部門，由其按要求將處理理由和根據告知相關單位或人員，必要時配合控申部門做好釋法說理工作。

（三）《辦理規定》的試行效果

《辦案規定》實施以來，焦作市兩級院共通過“刑事重大監督事項案件化辦理”機制辦理監督案件116件135人，其中監督立案17件29人，監督撤案41件43人，追加逮捕58件99人，促使焦作市刑事偵查監督工作實現了三個方面的轉變。

1.部門聯動，上下齊動，由“碎片化監督”變“一體化監督”。檢察機關內設業務部門各自為政、監督合力內耗嚴重等問題一直困擾著檢察監督工作的發展。自案件化辦理模式運行以來，兩級院善打“組合拳”，內挖潛力、外借助力，突出表現在：一是線索利用率提升。通過定期召開線索分析會，建立偵監、公訴、控申、刑檢、民行線索雙向移送制度，實現資源共享。今年以來，偵監部門共收到控申等部門移交監督線索26件，監督立案2件，監督撤案1件，偵監部門向民行部門移交公益訴訟等線索2件，成功提起公益訴訟1件。二是類案監督活動開展多。市院充分發揮組織、協調作用，及時通過個案監督推動類案監督。今年由市院牽頭，連續開展了“涉槍類”案件監督、刑拘后未報捕案件監督等多項活動，使監督工作以點帶面，全盤激活。

2.把好監督入口關，變“隨意監督”為“規范監督”。在監督過程中，不斷強化“監督也是辦案”的工作理念，以“監督必要性”審查為重點，以監督案件文書質量為輔助，統一監督尺度，確保監督效果，樹立監督權威。市院嚴把審核關，多次舉行監督案件質量評查，以案促改，僅2018年6月份以來，市院不同意啟動監督程序的比例達40%，一定程度上擠壓了不規范監督的生存空間，扭轉了基層院“先監督再說”的錯誤觀念，也確保了監督質量不斷上升，如追加逮捕重刑判決率由2016年的18.2%上升至2018年的51%，監督工作更趨科學合理規范。

3.重調查核實、跟蹤問效，促“表象監督”成“實質監督”。以往監督多限于現有材料中所反映的問題，沒有深入探究背后緣由，使得監督“表面化”、無關痛癢，且監督文書一發了事，監督周期長，成效顯現慢。為解決深層問題，在案件化辦理運行過程中，市院一方面以實地調查為主，書面調查為輔，強調調查的必要性，強化證據的證明力，確保監督結論有更多的事實認定和法律論證作支撐，增強監督的剛性，有效防止“長期掛案”，監督辦案周期明顯縮短，監督實效逐步增強。以追加逮捕為例，2018年當年追捕當年到案比例達63.6%，當年追捕當年判決率也由2017年的30%提升到39.3%。檢察建議回復率由2017年的72.7%上升至88%，糾正違法通知書的回復率由2017年的70%上升至90%。

四、完善重大監督事項案件化辦理程序的建議

（一）細化規則，明確監督范圍、手段和方式

1.明確監督范圍。根據監督范圍不同可進行分類管理，詳細歸納整合刑事偵查監督、刑事審判監督、刑事執行監督、民事訴訟監督、行政訴訟監督、公益訴訟監督、管理監督類監督等七大監督領域內存在的訴訟違法情形，梳理其中重大違法情形，明確相應的監督標準，同時列明不同違法情形下的監督方式，提高監督的準確性及科學性。

2.明確調查核實權行使規則?！度嗣駲z察院組織法》已經明確檢察機關有調查核實權，有關單位應當予以配合。但該規定較為原則，需明確調查核實權的適用范圍、調查核實手段、調查核實的審批流程、調查核實辦案期限、調查核實取得證據的效力及認定等。

3.明確懲戒建議權。對違法但未構成犯罪的行為，發送監督意見要求整改時，被監督單位或個人不予以整改或糾正的，檢察機關應具有向其所在單位、上級部門或同級人大提出對該單位或責任人進行違規審查的建議權力。審查后，對涉及違法的單位或個人，檢察機關應具有向相關部門提請對相關負責人進行懲處的權力，有助于增強監督剛性，把監督落到實處。

（二）注重教育，提升監督能力水平

1.理性認識重大監督案件化辦理。通過開展培訓、調研、座談會等活動，增強檢察官對重大監督事項案件化的性質、地位和作用的認識，提升監督意識和監督能力建設，樹立依法、準確、及時、有效監督的理念，減少因觀念上的模糊而影響實際操作效果的現象。

2.強化員額檢察官監督能力建設。通過業務培訓、經驗交流、典型案例分析、制作工作手冊等多種方式，強化檢察官監督水平，提高線索發現能力、調查核實能力和審查糾正能力。

（三）完善機制，建立配套工作制度

1.建立線索分類評估機制。通過建立線索分類評估、分級處理機制，成立線索評估小組，強化分析研判工作，根據違法內容復雜程度，將重大監督事項按照個案監督案件和類案監督案件進行分級處理。依據線索類型的不同，區分辦案程序，確定辦案重點，分配辦案力量，配備設備保障，提升監督水平。

2.完善調查核實機制。建立調查核實一體化機制，參考以往檢察偵查程序，發揮檢察機關自偵工作上下一體的特點，通過檢察系統內部縱向、橫向調動資源，形成合力，對于重點監督案件，可發揮上下級檢察監督合力。

3.完善監督糾正機制。實行事前-事中-事后的動態監督制約制度，事前與被監督單位就監督事項進行溝通，監督后及時跟蹤督促，對不回復整改的，可與上級檢察機關配合采取督辦、提辦、聯合辦理方式，向被監督部門上級機關通報；通過定期以調研報告、情況反映等形式向黨委、人大等匯報檢察建議工作的開展情況。同時，運用好媒體平臺，對于法律監督典型案例通過報刊，網絡、等媒體予以宣傳報道，擴大監督效果。

（四）智能助力，以大數據服務法律監督

1.完善辦案系統平臺。增設重大監督事項案件化辦理辦案模塊，將監督案件的線索受理、審查、立案、調查核實、決定、宣告、跟蹤反饋、歸檔等工作流程全部納入統一的辦案系統，提升線索流轉效率，實現對監督案件辦案工作的全面、動態、實時監控。

2.加快法律監督線索庫等輔助系統建設。將證據合法性、程序合法性審查標準嵌入辦案軟件，探索自動化、智能化的證據摘錄，智能生成監督案件文書，同時可實現對同時期、同類型案件匯總、預警、研判，有效服務、支撐檢察監督職能發揮，提升類案監督水平。

3.建立信息共享平臺建設。加快推進“兩法銜接”信息共享平臺建設，推進與執法司法機關辦案網絡互聯互通，推動將行政機關移送涉嫌犯罪案件情況納入政府和有關部門的綜合考核評價體系。建設公安機關、檢察機關刑事案件信息共享平臺建設，實現檢察機關對刑事案件立案、強制措施、強制性偵查措施等關鍵信息的共享，解決監督發現線索難的問題。

（五）科學考核，激發監督創新動能

1.確立全面考核原則?？己颂岣吒鞑块T對于檢察監督工作的重視度，將法律監督工作納入檢察官辦案體系，提升檢察監督案件辦理的業績比重，避免將檢察監督作為工作中可有可無的“副業”。在考核中，注重各業務部門工作職能的差異，設立不同的考核標準，既體現檢察監督工作的必要性，又防止“一刀切”。

2.建立以實效性為標準的考核體系，摒棄以數量為標準的考核機制。確定以監督案件質量、被建議單位采納程度、整改后效果、社會評價等為依據的全面評價標準?？己藨塾谵k案程序的規范化，調查結果的證據化，辦案責任建議整改的效果是否明顯，社會效果是否突出等，力爭以綜合性的指標，全面、立體考核法律監督的工作質量和社會效果。同時引入社會公眾參與評價機制，主要包括受到監督單位的回函，被監督單位制定相應的整改文件，案件的經驗做法或辦案效果得到上級領導批示、表揚或采用，辦案效果受到媒體正面評價、當事人、辯護律師肯定等等。通過辦案質量的評價體系對檢察人員進行考核，從而提升此類案件辦理的效果。

3.建立多方位立體的激勵政策。高質量監督案件的辦理，需要敏銳的洞察力，深入調研、科學分析，耗費時間和精力大，為激發工作熱情，需建立必要的獎勵制度。一是組織開展“十佳檢察監督案件”“優秀檢察監督能手”等活動進行表彰與鼓勵。二是建立重大監督事項案件化辦理定期通報制度，針對重大監督事項案件化辦理定期進行排名并通報，使該項工作的開展常態化。三是將重大監督事項案件化辦理工作納入部門領導和檢察官個人業績的考核內容。對此單獨進行考核評定，對該項工作成績突出的單位和個人，要予以表彰和獎勵。

（六）加強監督，防止權力濫用

1.建立內部通報溝通機制。要加強對重大監督事項案件化辦理工作進行綜合管理，建立內部情況通報制度，定期對監督辦案情況、案件進展、監督落實情況進行通報，同時定期對案件進行分析，通過書面報告、聽取匯報等方式，推進落實，跟蹤問效。同時，建立內部信息共享機制，借助于統一應用業務系統，對于重大監督案件線索進行收集，按照監督類型進行線索移送，并將辦結情況及時反饋。

2.健全上下級監督、溝通、協調機制。一是下級檢察機關要將本單位法律監督案件報送上級機關備案。上級院要對重大監督案件化辦理是否規范進行審查，發現監督不力、監督不當的，應當予以糾正。二是上級檢察機關對存在的問題及時進行指導，要發揮案件管理部門的作用，及時掌握重大監督案件數據升降幅度等情況。

3.完善監督案件流程管理。發揮內部監督職能，強化對監督案件的辦案期限、辦案流程、文書制作等進行全程、動態、同步監督，對于發現司法不規范的問題，可以通過網上提醒、辦案質量評查通報、錄入檢察人員司法檔案等方式，予以通報。同時加強對重大監督事項卷宗化管理，明確此類案件卷宗文書歸檔的必要文書、材料順序，細化制定具體卷宗歸檔要求，以實現對監督案件的全面科學管理。

注釋：

［1］萬毅：《如何深入探索重大監督事項案件化辦理》，載《人民檢察》2017年第15期。

［2］劉慧：《檢察監督的內涵及體系化建設》,載《人民檢察》2016年第23期。

［3］於乾雄、馬珣、黃露：《推進重大監督事項案件化若干思考》，載《中國檢察官》2017年第7期。