稅收促新燕山發展的思考及建議
——基于產業升級視角

廖朋業

（國家稅務總局北京市燕山地區國家稅務局，北京102500）

1 引言

燕山地區，坐落在北京的西南的一角，是北京市重要的石化產業基地。近年來，按照首都功能新定位和房山區“新城新業新生活”新房山發展思路，開啟了轉型發展之路。燕山地區“十三五”規劃明確了全面建設“活力、美麗、幸福新燕山”發展戰略，在產業轉型過程中，稅務部門應當有所作為。

2 燕山地區產業升級的特點分析

2.1 “大企業”和“小政府”同向發展，但各有側重

燕山地區依托燕山石化，形成了獨有的“大企業”和“小政府”模式，這種模式長期以來并沒有實質性變化，在產業升級的過程中，燕山石化占有一定的主導地位，同時，燕山工委、辦事處也逐步滲透，形成了“大企業”和“小政府”同向發力，各有側重的產業布局。

①“大企業要有大貢獻”的產業升級理念。面對不斷升級的環保標準和首都新功能的現實壓力，近年來，燕山石化公司不斷調整產業布局，確立了“本質安全、環境友好、持續盈利”的企業目標，制定了“生態文明、服務首都、共建共享”的發展戰略，表明了企業產業升級的理念和夢想。一是做強主業。以打造精品、攀登高端為己任，帶動中國油品升級。“2018 年，通過技術改進升級，燕山石化的成品汽油一次調和率達98.26%”[1]，總體技術仍處于國內領先水平。同時，在聚丙烯、“石頭紙”專用樹脂等石油衍生新材料方面，仍不斷有創新。二是環保同行。2017 年，燕山石化對牛口峪生態中心進行改造，使牛口峪成為污水處理、濕地科普、風光游覽一體的體驗公園。2018 年，新建了46 個VOCS 自動監測點，實現工業區的環保監測全覆蓋。目前，燕山石化仍是我國重要的合成橡膠、合成樹脂、苯酚丙酮和高品質成品油的產業基地。

②“活力、美麗、幸福新燕山”的產業布局理念。燕山地區政府在產業升級方面，雖然受歷史因素影響，但其不斷滲透，越來越體現政府區域政府主導的趨勢。《北京市房山區國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》列明長良、竇店、燕房三大城市組團，明確燕山地區“建設轉型發展和業城融合示范區”，成為城市服務發展軸的重要組成部分。燕山地區政府依據這一定位，制定了“活力、美麗、幸福新燕山”的發展戰略，同時規劃了以石化產業基地為核心的“一核二區三軸”①空間布局。“十二五”期間，石化產業基地完成1.26km2土地開發，引進了環宇京輝、八億時空等重點項目，石化產業基地中7.37km2納入中關村國家自主創新示范區擴區范圍，開始享受國家新型工業化產業示范基地相關政策支持。“十三五”規劃明確，將推動石化產業向產業鏈高端增值環節延生，并重點吸引石墨烯等前沿新材料向基地聚齊。

2.2 “轉改組”和“高精尖”協同發展，但拓展有限

為突出核心業務，提升企業經營效益，燕化公司自1999年底開始對存續企業進行大規模整頓、重組、改制，形成了一批轉改組企業，這批企業立足石化基礎，但謀求新的發展。同時，隨著石化新材料產業基地不斷引入新的企業，也形成了新的經濟增長點。

①“轉改組”的探索發展。“轉改組”企業在自身的發展過程中，已經意識到完全依賴燕山石化并不能取得企業長久穩定的發展，“轉改組”企業也在轉型發展方面實現了新的探索，部分企業嘗試走出石化，開展“一業多地”的外埠業務，同時嘗試依托電商、金融服務業，拓展綜合業務，以提升企業的整體抗風險能力和生存發展能力。

②“高精尖”的探索發展。石化新材料科技產業基地的成立和發展，為地區在產業發展、項目落地、資金投入、市場保障等各個方面獲得了北京市的大力支持，促使石化新材料產業聚集燕山，“高精尖”產業布局初步形成。“十二五”期間，八億時空液晶顯示材料、奧德賽電子封裝新材料項目穩步推進，產業創新化、高端化特征初步顯現。“十三五”規劃中，明確了活力燕山的主要目標就是做好高端資源要素承接，使創新成為燕山地區經濟發展新引擎、瞄準高精尖，著力推動石化產業經濟轉型升級[2]。在實踐層面，大力發展石化產業鏈高端環節，積極承接總部優質資源，著力推動油品結構優化升級，促進制造業智能化發展。

2.3 “小微企”和“服務業”提速發展，但規模不足

隨著地區基礎配套設施的逐步完善，國家對于中小企業產業政策扶持力度不斷加大，地區逐步催生了一些中小型企業，在區域經濟的發展中逐步擴大了規模。同時，承接城區資源導致小微企業數量增多，雖然規模不足，但提升了區域經濟活力。

①“小微企”提升經濟活力。小型微利企業作為經濟中的活躍力量，近幾年通過落實小微企業所得稅優惠政策，燕山地區新開業納稅人呈大幅度上升趨勢。燕山地區“十三五”規劃進一步明確燕山地區要抓好資源承接集聚和非首都功能疏解工作，導致2017-2018 年地區小微企業的數量大幅度提升。從數量上看，2019 年1 季度，戶數排名前三的行業為科學研究和技術服務業、批發與零售業、租賃和商務服務業，戶數擴大為2612 戶、2027 戶、1132 戶。小型微利企業數量的集聚、增長，體現燕山資源承接集聚的效應和區域經濟活力的提升。目前，科學研究和技術服務業數量迅速的增長，但是其創新能力、研發能力還比較缺乏，小型微利企業的發展質量仍待觀察。

②“服務業”優化產業結構。服務業規模逐年擴大，在地區經濟發展中的地位逐年提升[3]。依據第二次和第三次全國經濟普查數據公報，燕山地區第三產業法人單位和從業人數數量呈現快速增長態勢，已明顯超過第二產業增長幅度。服務業的稅收近4 年也增長迅速，體現服務業發展的良好勢頭，表明區域經濟產業結構進一步優化。同時，燕山地區按照房山區委“一城兩業”的產業布局，著力打造國家級養老產業示范區，編制完成了《燕山地區老齡事業中長期發展規劃（2018-2035年）》，打造燕化東嶺地區生態公園區，并將與民政部門及相關保險、房地產業共同投資高端養老社區、“五位一體”康老機構，預計也將成為新的經濟增長點。

3 燕山地區產業升級的難點

3.1 石化主產業之取向未明

從產業升級的產業結構來看，以燕山石化未主導的工業仍然是燕山地區主要的經濟來源，但隨著國家生態文明建設和首都新功能定位的戰略要求，對石化產業項目造成較大影響，造成了石化行業成本的空前壓力。房山區“十三五”規劃中，已經將鋼鐵、有色金屬、化工、輪胎等高污染、高耗能、高耗水的制造業企業列為禁止類清退疏解低端產業清單，為燕山石化擴大其產能制造了一定的阻力，燕山石化主產能遷出北京呼聲不絕于耳，如大規模遷出，將造成地區產業真空[4]。在中石化體系中，燕山石化在整個中石化體系的利潤和產能占比也相對下降,燕山石化在中石化體系中的地位有所下滑。石化主產業的導向未明，增加了燕山地區產業轉型的風險，降低了產業升級發展的預期，給產業升級帶來了一定的難題。

3.2 政府主動權之擴大難調

從產業升級的主導權來看，產業升級的主導應該是地區政府，主導的核心資源就是土地。燕山地區近90%以上土地都歸燕化公司及改制后的民企所有，土地劃轉和審批極其困難。燕化公司土地的高度集中自主，導致地區產業升級規劃中配套基礎設施建設、空間布局方面，政府主動權不夠，是石化新材料科技產業基地土地產值與其他高端經濟區相比偏低的重要原因之一。政府在爭取更大的主動權方面還需要經過更高層面的戰略布局規劃。

3.3 第三產業壯大之路漫漫

從產業升級的指標來看，第三產業的發展壯大是一個地區完成產業升級的重要標志[5]。目前，已形成規模有影響力服務的企業，如四聯化工大都是從燕化公司改制而來，仍以服務燕化公司為主，外部拓展能力需要培育。金融、信息、商貿和科技服務業等知識密集型和技術密集型的現代高端服務業發展比較緩慢，低于北京市的平均水平，與第二產業發展和產業轉型升級對高層次服務業巨大需求之間還有很大缺口。

4 促進“活力、美麗、幸福新燕山”稅收措施與建議

燕山地區產業轉型升級是一個長期連續的過程，并非一蹴而就，地區在確定清晰的產業發展定位和發展戰略方面，仍可能進行相關調整。稅務部門應從服務燕山石化主產區向服務產業轉型嬗變，從而在“活力、美麗、幸福新燕山”發展過程中，有更大的作為。

4.1 提升站位，重塑稅源管理思路

從產業轉型的區位優勢來看，雖然石化主產業發展未明，但燕山地區位于京津冀發展重點打造的京保石發展軸上，是房山區建設京保石發展軸橋頭堡的重要節點，又是燕房組團的核心區域定位短期內不會改變。燕山地區稅務部門應提升站位，從燕山地區的長遠出發，重塑稅源管理思路，實現專業化發展。

稅務部門對于“轉改制”及“高精尖”稅源的發展，應借鑒石景山區稅源專業化管理的思路，采取重組崗位，壓縮稅收管理層級、重組稅收業務，全面優化稅收業務流程，實現更專業化的稅源管理模式，才能逐步適應這類企業不斷拓展的業務帶來的稅收工作變化[6]。

4.2 落實優惠，釋放更大經濟活力

燕山地區有著太深的傳統石化產業影響，相比于其他產業集聚區，在發展的過程中難免負重前行。稅務部門在制定稅收政策時，雖然具有普遍性，但對于老工業區，要積極發揮稅收在產業升級過程中的作用，打造燕山石化稅收政策量身定制版，以提升稅制競爭力。

目前，稅務部門正按照國家統一部署，開展減稅降費工作，作為石化老工業區，也應當成為減稅降費工程的受益者。稅務部門應以此次減稅降費為契機，充分借鑒魯爾工業區稅收優惠措施和工作思路，在產業升級的過程中，利用減稅降費帶來的經濟發展乘數，加強稅源分析，尤其應當關注地區涌入的小微企業，在稅收優惠、納稅服務方面，提供更好的稅收支持，以促進小微企業的發展，增加區域經濟發展的活力。稅務部門應當對房山區和燕山地區下一步發展的養老產業給予充分關注，在稅收優惠等方面做好前置的服務，以促進養老產業的興起[7]。

4.3 稅收治理，實現區域共同發展

稅收治理現代化的核心要義在治，稅務部門作為地區國家機關的有機組成部分，要想積極履行稅收職能，應加大與地區間政府的合作力度，尤其是合并之后，應當創新與區域間政府的合作模式。同時，響應區域政府號召深化政企合作，在服務企業重組、整合、改制和轉型等方面，提供更前置的服務。

在服務企業方面，稅務部門應提升素質，轉變觀念，及時關注產業升級帶來的區域變化，做到主動出擊，避免被動。稅務部門也應當積極培養一批適應燕山地區經濟轉型發展的稅收人才，對于區域興起的科技服務業、金融服務業方面，多做稅收謀劃。

【注釋】

①一核是指石化新材料科技產業基地，二區是指綜合生活區和產業集聚區，三軸是指石化科技發展軸、城市發展服務軸、新材料產業發展軸。