關(guān)于如何加強地方國有資本投資公司內(nèi)部控制的思考

合肥市國正資產(chǎn)經(jīng)營有限公司 郭俊杰

黨的十八屆三中全會提出要加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，組建或支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司，通過控股、參股、債權(quán)等形式投資重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，發(fā)揮國有資本經(jīng)濟調(diào)控和宏觀導向作用。近年來，為貫徹十八屆三中全會精神，各地政府紛紛開展國有資本投資公司改革探索，有效地促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展。同時，地方國有投資公司的內(nèi)部控制仍存在諸多問題，需要進行完善和創(chuàng)新。

1 地方國有資本投資公司加強內(nèi)部控制的意義

1.1 有利于提高經(jīng)營管理效率

內(nèi)部控制是企業(yè)為改善經(jīng)營管理、提高經(jīng)營活動的經(jīng)濟效益而在企業(yè)內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束和控制等一系列手段的總稱。內(nèi)部控制由一系列制度和流程組成，貫穿于企業(yè)經(jīng)營活動的全過程。加強內(nèi)部控制可以提高經(jīng)營活動的規(guī)范性、資產(chǎn)的安全性及內(nèi)部信息溝通的有效性，優(yōu)化資源配置，提高經(jīng)營管理效率。

1.2 有利于防控財務(wù)風險

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨較大的下行壓力，地方國有資本投資公司運營過程中面臨的財務(wù)風險也日益嚴重，制約了企業(yè)的發(fā)展。企業(yè)通過健全和完善控制環(huán)境、風險評估等內(nèi)部控制環(huán)節(jié)，可有效降低財務(wù)風險，促進企業(yè)健康發(fā)展。

1.3 有利于實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益的統(tǒng)一

地方國有資本投資公司肩負政府宏觀調(diào)控和國有資本保值增值雙重使命，既要重點推進地方政府推薦的項目，更要在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)經(jīng)濟效益的突破。內(nèi)部控制中的監(jiān)督、考核等機制有利于實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一，避免片面追求短期效益而忽視宏觀調(diào)控職能或完全擯棄自身經(jīng)濟效益，盲目推進政府推薦的項目，實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展與政府經(jīng)濟增長共榮的局面。

2 當前地方國有資本投資公司內(nèi)部控制存在的問題

2.1 內(nèi)控制度建設(shè)相對落后

地方國有資本投資公司本質(zhì)上屬于市場化主體，在運營國有資本參與市場競爭方面與其他市場主體具有平等的身份。與以資產(chǎn)管理為主的多數(shù)國有企業(yè)不同，其工作重點以資本管理為主，通過合理配置國有資本，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的最大化。目前，多數(shù)地方國有資本投資公司的內(nèi)部控制制度建設(shè)仍停留在資產(chǎn)管理層面，內(nèi)部制度呆板、行政化，造成投資決策遲緩、風險應(yīng)對滯后，在與快速反應(yīng)和高效運作的民營投資公司競爭時，往往喪失先機。

2.2 治理結(jié)構(gòu)與組織結(jié)構(gòu)有待健全

地方國有資本投資公司的組織形式多數(shù)為國有獨資公司，國資委為唯一出資人，一股獨大和職能交叉現(xiàn)象嚴重。國資委通常授權(quán)公司董事會行使部分股東會職權(quán)，僅在部分重大決策事項上行使決定權(quán)，造成董事會職權(quán)過大。董事會、監(jiān)事會成員與管理層成員之間的職責劃分不明確，內(nèi)部制衡機制薄弱。國有資本的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)過度分離，會助長經(jīng)營者在決策時較多考慮個人或小團體利益，而忽視企業(yè)長遠發(fā)展。地方國有資本投資公司一般擁有眾多的子、孫公司甚至重孫公司，管理鏈條長、法人層級過多，重大事項需層層上報審批，造成決策效率低下。集團內(nèi)部成員企業(yè)的業(yè)務(wù)同質(zhì)化嚴重，優(yōu)質(zhì)資源分散，財務(wù)、人力、營銷協(xié)同效應(yīng)未能得到發(fā)揮。在內(nèi)部職能機構(gòu)設(shè)置上，普遍存在機構(gòu)設(shè)置不合理、機構(gòu)臃腫、職能交叉、辦事推諉、效率低下。長期以來國有企業(yè)普遍存在“重業(yè)績、輕管理”的經(jīng)營理念，造成內(nèi)審、風控、財務(wù)等后臺部門長期邊緣化、人員配置不足，在經(jīng)濟持續(xù)下行的背景下，企業(yè)經(jīng)營風險和財務(wù)風險被放大。

2.3 風險評估機制不健全

長期以來，地方國有資本投資公司參與宏觀調(diào)控投資項目的經(jīng)營風險均由當?shù)卣袚纱嗽斐善髽I(yè)從上至下風險意識淡薄，未能形成一套定量與定性相結(jié)合的風險評估機制。市場化運營后，決策者在投資項目的選擇上過分依賴主觀判斷，外部中介機構(gòu)及內(nèi)部風控部門在風險評估過程未能充分介入，無法真實地反映項目的風險情況，致使項目風險爆發(fā)后，無有效地控制措施加以應(yīng)對。

2.4 投資控制不到位

股權(quán)投資和債權(quán)投資是地方國有資本投資公司開展的兩項重要業(yè)務(wù)，投資控制管理直接關(guān)系收益實現(xiàn)和項目是否能夠順利退出。有效地投資控制措施可使企業(yè)減少高風險項目的數(shù)量，把控項目退出時點，或在項目風險全面爆發(fā)前要求相關(guān)利益主體追加擔保措施，減少企業(yè)損失發(fā)生的概率。目前地方國有資本投資公司普遍存在投資項目立項審批控制不嚴、無詳細的可行性投資分析報告、投后管理流于形式、外部中介機構(gòu)審計把關(guān)不嚴等投資控制方面的缺陷。

2.5 激勵機制存在缺陷

地方國有資本投資公司沒有建立有效的激勵約束機制，企業(yè)經(jīng)營者績效考核指標設(shè)置不合理，短期財務(wù)指標在考核指標中所占比重偏大，而對投資項目質(zhì)量、風險防控、員工滿意度、創(chuàng)新能力、市場份額等前瞻性指標和長期財務(wù)考核指標往往缺乏重視。投資公司的業(yè)務(wù)特性決定了優(yōu)質(zhì)項目往往在投資后3～5年，甚至更長時間方能產(chǎn)生收益，因此在對年度業(yè)績考核時應(yīng)重視非財務(wù)指標及項目預(yù)期收益等因素。短期財務(wù)指標會造成經(jīng)營者作出“短視”的投資行為，不利于企業(yè)長遠發(fā)展。

3 加強地方國有投資公司內(nèi)部控制的對策探討

3.1 加強制度建設(shè)，筑牢發(fā)展之基

地方國有資本投資公司以股權(quán)、債權(quán)投資和管理為工作重點，不直接參與被投資企業(yè)日常經(jīng)營管理，因此應(yīng)圍繞重點工作建立投資管理制度。投資管理制度應(yīng)對投資管理流程、授權(quán)審批、不相容職務(wù)分離等關(guān)鍵內(nèi)容有明確規(guī)定，發(fā)揮制約與規(guī)范投資活動的作用。企業(yè)還應(yīng)建立科學完善的監(jiān)督和考核制度，激發(fā)管理層及一線員工的工作熱情，提高工作效率。

3.2 優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，完善組織架構(gòu)

構(gòu)建有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，是當前國企改革的重要內(nèi)容之一。地方國有資本投資公司可嘗試推進混合所有制改造，支持民營資本適當參股，改變一股獨大的現(xiàn)象，打造高效、合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，避免單個股東過度放權(quán)董事會，致使股東會機構(gòu)虛置。股東會中不同利益主體表達各自態(tài)度，決策過程出現(xiàn)不同聲音，可避免系統(tǒng)性錯誤發(fā)生和長時間糾錯職能缺失，形成新的制衡機制。在董事會建設(shè)方面，參考上市公司引入獨立董事，可提高董事會的決策效率，減少暗箱操作，維護國有資產(chǎn)權(quán)益。聘請專業(yè)人事?lián)为毩⒈O(jiān)事，可確保監(jiān)事會的監(jiān)督權(quán)得到充分發(fā)揮。在完善新三會(股東會、董事會、監(jiān)事會)的同時，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮老三會(黨委會、職代會、工會)在公司治理中的政治指導和引導職工民主參與企業(yè)管理的作用。充分發(fā)揮黨委在公司中的政治核心作用，監(jiān)督黨和國家的方針政策在企業(yè)中得到貫徹執(zhí)行。

當集團擁有眾多成員企業(yè)時，推行扁平化組織結(jié)構(gòu)，壓縮管理層級，減少法人戶數(shù)，重組優(yōu)質(zhì)資源，實現(xiàn)集團成員企業(yè)之間信息共享，業(yè)務(wù)、財務(wù)、人力資源協(xié)同，實現(xiàn)“1+1＞2”的效果。扁平化組織結(jié)構(gòu)可解決集團總部與成員企業(yè)權(quán)責分配問題，實現(xiàn)有控制的分權(quán)，提高決策效率和執(zhí)行力。地方國有資本投資公司應(yīng)打造管控有力、高效暢通的集團總部，職能機構(gòu)管理上實行瘦身健體，精簡職能機構(gòu)數(shù)量，明確各職能部門職責，杜絕推諉，提高決策效率。集團總部和成員企業(yè)應(yīng)重視財務(wù)、風控和內(nèi)審機構(gòu)建設(shè)，提升財務(wù)管理和風險防控能力。

3.3 健全風險評估機制

有效的內(nèi)部控制可預(yù)防地方國有資本投資公司的各類經(jīng)營風險，因此，企業(yè)可以聘請外部中介機構(gòu)，如會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評估事務(wù)所對企業(yè)定期開展風險評估，出具內(nèi)控有效性和企業(yè)風險管理報告書，并在此基礎(chǔ)上制定和執(zhí)行整改措施。企業(yè)還應(yīng)注重內(nèi)部控制風險的自我評估，結(jié)合業(yè)務(wù)特點構(gòu)建風險模型，設(shè)置財務(wù)與非財務(wù)、定性與定量相結(jié)合的風險評估指標，評估對象包括但不限于業(yè)務(wù)過程和控制效果。企業(yè)應(yīng)加強內(nèi)審隊伍建設(shè)，通過內(nèi)部選拔與外部招聘相結(jié)合的方式培養(yǎng)專業(yè)的內(nèi)審師，通過改革管理模式增強內(nèi)審機構(gòu)的獨立性，發(fā)揮其在內(nèi)控風險評估中的監(jiān)督作用。

3.4 強化投資控制

企業(yè)投資控制包括決策、投后管理和退出三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。地方國有資本投資公司應(yīng)加強投資控制，實現(xiàn)進的來、干得好、退的出的良性投資循環(huán)。在決策環(huán)節(jié)應(yīng)加強立項審批控制，嚴格審查項目可行性分析報告，對不符合公司戰(zhàn)略和不具有市場與經(jīng)濟可行性的項目堅決不予上馬。地方國有資本投資公司的項目投資周期通常較長，公司需要指定專人對項目進行投后管理，定期形成投后檢查報告，并經(jīng)相關(guān)負責人審批后留檔備查。項目管理人員應(yīng)定期走訪被投資方，實地了解經(jīng)營情況，關(guān)注投資期內(nèi)被投資方的重大投融資活動，定期獲取財務(wù)報表及其內(nèi)部經(jīng)營活動分析報告，發(fā)現(xiàn)異常情況應(yīng)及時向公司相關(guān)負責人報告。企業(yè)應(yīng)定期對被投資方的價值進行評估，如發(fā)生減值，應(yīng)足額計提減值準備。企業(yè)應(yīng)根據(jù)投資協(xié)議的約定，合理選擇項目退出時機，確保國有資產(chǎn)的保值增值。

3.5 建立有效的獎懲機制

地方國有資本投資公司的組織形式?jīng)Q定了公司的股東與經(jīng)營層之間存在著利益沖突。經(jīng)營層并不擁有公司股份，只是股東的代理人，為實現(xiàn)自我利益，經(jīng)營層可能鋌而走險濫用職權(quán)，因此企業(yè)必須建立有效的獎懲機制，約束和激勵經(jīng)營者的行為。首先應(yīng)完善和落實“三重一大”、全面預(yù)算管理等制度。股東定期對公司業(yè)務(wù)活動和制度落實情況開展檢查，將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里；其次落實追責機制，對徇私舞弊、弄虛作假等違法違規(guī)行為予以追責；最后應(yīng)完善獎勵機制，年度業(yè)績考核應(yīng)重視非財務(wù)指標及項目預(yù)期收益等因素，保障經(jīng)營者的合法權(quán)益。地方國有資本投資公司可嘗試利用期權(quán)及項目剩余收益分紅等方式獎勵經(jīng)營層，減少經(jīng)營者短視化經(jīng)營行為。

4 結(jié)語

地方國有資本投資公司是地方國有企業(yè)的重要組成，肩負國有資本保值增值和經(jīng)濟調(diào)控、宏觀導向的雙重使命。隨著國企改革的不斷深化和經(jīng)濟下行壓力不斷加大，內(nèi)部控制正在成為地方國有資本投資公司轉(zhuǎn)型發(fā)展必須重視的關(guān)鍵因素。只有不斷健全和完善控制制度、治理結(jié)構(gòu)、風險評估、風險控制等內(nèi)部控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，地方國有資本投資公司才能實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一，推動地方經(jīng)濟的健康有序發(fā)展。