全過程工程咨詢的認知與探索

文/高寶東

自2017年2月《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）（以下簡稱“19號文”）提出“培育全過程工程咨詢”以來，《住房城鄉建設部關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市〔2017〕101號）（以下簡稱“101號文”）、《國家發展改革委住房城鄉建設部關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規〔2019〕515號）（以下簡稱“515號文”）先后發布，“全過程工程咨詢”成為工程咨詢行業的“熱詞”，成為行業、地方管理部門制定政策和企業轉型發展的方向。目前，不少咨詢、設計、監理、造價咨詢、招標代理單位，都稱具備“全過程工程咨詢”能力，摩拳擦掌進軍“全過程工程咨詢”市場，研討會、培訓會不斷，伴隨而來的困惑也不少。如何理解“全過程工程咨詢”、如何實現“全過程工程咨詢”、實施中有哪些問題、如何發展“全過程工程咨詢”，不同的市場主體有不同的認知。本文結合筆者多年從事全過程項目管理、咨詢的實踐，就“全過程工程咨詢”分享以下看法。

一、對“全過程工程咨詢”的認知

對“全過程工程咨詢”有很多不同的理解。如：“全過程工程咨詢”的服務期限，是指包括項目決策期和建設實施期的“全過程”，還是單指建設實施期的“全過程”；“全過程工程咨詢”的服務內容，是要包括“招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理”全部咨詢服務，還是某幾項或某兩項咨詢服務組合就是“全過程工程咨詢”。有人問“招標代理加造價咨詢”、“勘察加監理”是“全過程工程咨詢”嗎？有人問“法律顧問”是否也在“全過程工程咨詢”內？上述問題，在最初“19號文”和“101號文”等政策文件中并沒明確解釋，只提出“全過程工程咨詢”概念，在“515號文”中則明確了有關說法。如：

“515號文”提出“在項目決策和建設實施兩個階段，著力破除制度性障礙，重點培育發展投資決策綜合性咨詢和工程建設全過程咨詢”，將之前概括表述的“全過程工程咨詢”，分為決策階段的“投資決策綜合性咨詢”和建設期的“工程建設全過程工程咨詢”。

“515號文”提出“鼓勵多種形式全過程工程咨詢服務模式。除投資決策綜合性咨詢和工程建設全過程咨詢外，咨詢單位可根據市場需求，從投資決策、工程建設、運營等項目全生命周期角度，開展跨階段咨詢服務組合或同一階段內不同類型咨詢服務組合”，可理解為，投資決策綜合性咨詢和工程建設全過程咨詢都是“全過程工程咨詢”的實現形式，跨階段的組合，如“投資決策綜合性咨詢加工程建設全過程咨詢”，某階段內不同類型咨詢組合，都屬“全過程工程咨詢”的實現形式。但對組合如：“勘察加監理”是否屬于“全過程工程咨詢”等仍存疑問。

2018年4月，廣東省住房與建設廳發布《建設項目全過程工程咨詢服務指引》（投資人版）和（咨詢企業版）（征求意見稿）（以下簡稱“廣東指引”）。“廣東指引”中將“全過程工程咨詢”表述為“1+N”模式，其中 “1”是指全過程工程項目管理（必選項，主要包括項目策劃管理、報建報批、勘察管理、設計管理、合同管理、投資管理、招標采購管理、施工組織管理、參建單位管理、驗收管理以及質量、計劃、安全、信息、溝通、風險、人力資源等管理與協調工作），“N”則指項目決策、勘察設計、招標采購、工程施工、竣工驗收、運營維護六個階段中的投資咨詢、勘察、設計、造價咨詢、招標采購、監理、BIM咨詢等專業咨詢服務（可選項）。經過分析，筆者認為：

1.“全過程工程咨詢”的重點在“全過程”，“全過程”可以是“決策階段+建設實施階段”的全過程，也可以是“建設實施階段”的全過程。其中，鑒于在政府投資項目決策階段，投資規模未定，資金沒有下達，建設單位很難在決策階段招標選擇全過程工程咨詢單位；而在可研報告獲得批復后的建設實施階段，則較容易實施“全過程工程咨詢”。因此“515號文”中分為決策階段的“投資決策綜合性咨詢”和建設期的“工程建設全過程工程咨詢”是務實的。

2.“全過程工程咨詢”應包括“決策階段加建設實施階段”或“建設實施階段”的全過程項目管理，只有“全過程項目管理”才能將分散在項目決策、勘察設計、招標采購、工程施工、竣工驗收、運營維護六個階段中的各種“專業咨詢”整合起來，解決“咨詢服務碎片化”的問題，實現“滿足建設單位一體化服務需求，增強工程建設過程的協同性”目標。

3.“廣東指引”中提出的“1+N”模式，是可行的，只是“1”全過程項目管理，在決策階段實施有困難，而在建設實施期則較易實現。

二、“全過程工程咨詢”服務的實施方式

“515號文”中提出“工程建設全過程咨詢服務應當由一家具有綜合能力的咨詢單位實施，也可由多家具有招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等不同能力的咨詢單位聯合實施。由多家咨詢單位聯合實施的，應當明確牽頭單位及各單位的權利、義務和責任。”“全過程咨詢服務單位應當自行完成自有資質證書許可范圍內的業務，在保證整個工程項目完整性的前提下，按照合同約定或經建設單位同意，可將自有資質證書許可范圍外的咨詢業務依法依規擇優委托給具有相應資質或能力的單位，全過程咨詢服務單位應對被委托單位的委托業務負總責。”說明當一家咨詢單位的能力或資質不足時，可采用聯合或分包方式實施。

目前，對于聯合的方式是采用“聯合體”還是分包的方式？聯合體允許幾家？“全過程工程咨詢”是否包括設計？各省市有不同的認識和做法。在部分省市發布的 “全過程工程咨詢”試點辦法或指導意見中，規定可以分包的省市有：福建、江蘇、廣東、廣西等；規定可以聯合體投標的省市有：福建、四川、江蘇、廣西等；廣西、四川省僅許可由兩家企業組成的聯合體；四川、福建省在規定范圍中都提及設計服務。

具體工作中，實施“全過程工程咨詢”，常遇到不少障礙，尤其招投標管理和資質管理方面的障礙。如：可研報告沒有獲得批準之前，主管部門不允許進有形市場招標，要將可研報告編制等決策咨詢納入“全過程工程咨詢”常遇到困難；設計、勘察招標需要規劃條件，且由勘察設計主管部門監管，而監理招標需要規劃許可等前置手續，且由建設工程招標主管部門監管，將設計、勘察與監理一起招標時，需不同監管部門之間協調一致才行，難度很大。

上述問題和障礙，需政府主管部門用改革的辦法解決。2019年1月，河北雄安新區管理委員會發布《雄安新區工程建設項目招標投標管理辦法（試行）》，明確“使用財政性資金的項目應當實行全過程工程咨詢服務”。據了解，目前雄安新區已成功組織了多項全過程工程咨詢服務的招標。

三、實施“全過程工程咨詢”的利弊

“全過程工程咨詢”能否體現出優勢，減少弊端，與提供服務的“供方”和選擇服務的“需方”、市場環境密切相關。原則上，推行全過程工程咨詢“一體化”服務，與分別單獨委托咨詢單位的“碎片化”服務相比，有以下優勢：

1.有利于減少咨詢單位間界面，減少扯皮，提高咨詢服務效率。避免分別單獨委托咨詢服務時，常出現的“九龍治水”，一出問題就相互推諉的狀況。

2.有利于全過程咨詢團隊與業主團隊聯合組成“強勢甲方團隊”。甲方是建設項目的發起、指揮、協調、組織者，是推動項目運轉的“發動機”，很多項目做不好是因為“甲方團隊”不夠強。全過程工程咨詢團隊與“業主團隊”優勢互補，可有效提升“發動機”的動力。

3.全過程工程咨詢服務從頭至尾、責任單一，有利于充分發揮其積極性和潛能。如招標代理、造價咨詢、項目管理服務由一家咨詢單位承擔，咨詢單位編制的招標文件、工程量清單，就不會只是為完成招標代理的招標程序，而會把招標文件、合同文件作為管理承包商的手段，把工程量清單和控制價，作為控制投資的手段，各種文件、成果必須有針對性，確保服務成果質量和管理效果。

4.全過程工程咨詢服務，可通過減少服務交易次數，降低服務交易的成本；通過減少不同咨詢服務間的交叉、搭接、等待，降低咨詢服務的綜合成本；通過“性價比優化”和價值工程，減少工程的綜合成本，為客戶提供增值服務。

同時，采用全過程工程咨詢服務，有以下問題需注意避免：

1.需避免因業主與“全過程工程咨詢”服務單位之間職責不清、交叉重疊或缺漏，造成相互工作間的矛盾、錯失。必須制定清晰的職責界面和工作機制，使業主與“全過程工程咨詢”服務單位間，形成科學的授權和協作關系，避免管理失控。

2.需注意避免委托代理風險。目前國內具有全過程工程咨詢能力的咨詢單位不多，很多設計、監理公司從事全過程管理咨詢能力并不強。業主需選擇能夠滿足項目“全過程工程咨詢”需求的咨詢單位及總咨詢師，從而避免委托代理風險。

3.采用聯合體方式選擇“全過程工程咨詢”服務單位時，需注意避免聯合體內部仍是各自為政和“碎片化”，咨詢工作仍需要業主組織協調，起不到集約化、一體化、全過程咨詢服務的效果。

四、全過程工程咨詢的實踐探索

回顧筆者以往從事建設工程全過程項目管理的案例，有幾個就是目前政府提倡的“全過程工程咨詢”，現分享如下：

案例一：北京國恒基業大廈項目

1.工程概況：位于北京市朝陽區熊貓環島西側，建筑規模53000平方米，建設投資1.8億元，是2000年至2002年間某社會投資人投資的地產項目。

2.服務情況：投資人委托“管理公司”承擔該項目“全過程項目管理及監理”，筆者作為該項目經理兼總監理工程師，從項目轉讓接手開始，負責組織辦理土地、規劃、報建全部手續，負責土地拆遷、設計、施工、造價、采購、現場、外部協調等管理直至竣工驗收、結算、移交。業主只有一名總經理負責與“管理公司”對接，項目管理合同簽署前，曾協助業主對項目投資的可行性進行測算（包括成本測算、附近樓盤售價調研、投資收益率測算、投資風險分析等），竣工后協助業主選擇物業公司、配合銷售。“管理公司”負責的內容包括：全過程項目管理（含全過程造價咨詢、招標代理）、監理、投資決策咨詢，是除設計、勘察外較完整的“全過程工程咨詢”案例。

3.服務效果：該項目獲建筑長城杯，總建筑面積比原預期增加5000平方米，總投資節省近2000多萬元，得到業主認可，后續投資項目仍由“管理公司”進行全過程工程咨詢。

4.服務體會：全過程工程咨詢單位是項目建設全過程的管理者，出現問題無法推脫責任，必須全力以赴，充分發揮自身潛能；全過程工程咨詢人員，對設計成果、招標文件、合同文件認識深刻，能綜合運用合同、經濟、技術手段，對施工單位實施合法有效、強有力的管理。其間，施工單位曾提出疑問“管理公司既是甲方，又是監理第三方，合法嗎？”對此，筆者認為，項目管理公司并不是甲方，與監理一樣，也是甲方委托的咨詢機構，項目管理可以理解為監理工作的延伸、擴展，項目管理與監理結合是國際上的通行做法，國內的法律也不禁止項目管理與監理合一。并就此與施工單位反復溝通，得到施工單位的理解、配合。此外，通過兩年多該項目的全過程工程咨詢服務，體會到全過程工程咨詢確實可以提高效率，提升服務效果，但對全過程工程咨詢人員的要求高，不但要有較高的技術和管理能力，更需具有良好的品德和很強的責任心。

案例二：中國國家博物館改擴建工程

1.工程概況：地處天安門廣場東側，總建筑面積約200000平方米，其中：改建部分面積約35000平方米，擴建部分面積約165000平方米，建安工程費250316萬元。

2.服務情況：2003年項目建議書批復后，業主申辦規劃條件遇到困難，聽取“管理公司”建議，委托“管理公司”組織概念設計方案征集，之后委托“管理公司”組織設計方案全球招標，過程中體會到“管理公司”作用，招標確定“管理公司”負責全過程項目管理（含全過程造價咨詢）。筆者作為項目管理部總經理，負責組織設計招標、可研報告審核、論證、報批，負責規劃、土地、拆遷、報建等全部手續辦理，負責組織設計、采購、施工、造價、現場、外部協調等管理直至竣工驗收、結算審核、審計、財務決算完成。服務內容包括：全過程項目管理（含全過程造價咨詢）、設計招標等，屬涵蓋投資決策階段和建設實施期的“全過程工程咨詢”。

3.服務效果：工程質量獲得魯班獎、詹天佑土木大獎、綠色三星建筑認證；工程進度滿足2008年奧運會外立面亮相、國慶六十周年開放復興之路、2010年年底博物館回遷、2011年3月開館等總工期和階段工期目標；工程投資不超批準概算，業主給予相關方獎勵。

4.服務體會：態度是關鍵，“管理公司”把該項目當成“祖廟工程”，把所有潛能都發揮出來；定位業主與“管理公司”是“東家”與“管家”的關系，明確職責界面和工作關系，融合為一個整體；提出“甲方團隊”概念，將業主與設計、監理、招標代理、法律顧問等咨詢單位組合成“強勢甲方”；綜合考慮功能、投資額等因素，對設計反復優化，力爭做到好用、省錢；把好采購關，反復研討招標文件、技術標準、合同文件，成為管理施工方的有力手段；合同管理中使用好履約保函，防范風險；進度管理中，及時組織高層會，確保資源保障；質量管理，請設計師參與樣板、細節把控。此外，該項目七年多的全過程工程咨詢服務，讓筆者深刻體會到，作為全過程工程咨詢負責人協助業主做好決策的重要性。全過程工程咨詢負責人必須總攬全局，不僅要組織制定好各種計劃、制度，梳理出需解決的問題，更要分清問題的重要性程度，分類提出決策建議，與業主方領導有效溝通，得到業主方領導認可、信任，以高效做出科學決策，為項目順利實施提供強大動力。

五、問題與思考

目前政府推動的“全過程工程咨詢”還在試點、起步階段，無論是政府、業主管理人員還是咨詢業者，都有一些問題和困惑，值得思考。如：

1.有政府、業主管理人員擔心，委托一家單位承擔所有的咨詢工作，業主是否會失控？筆者認為，推行“全過程工程咨詢”，一定不能搞大躍進，不能一哄而上，不能追求“大而全”，而應結合業主方的實際管理咨詢需求，結合咨詢單位的綜合能力、專長，確定適當的“全過程工程咨詢”范圍、內容、跨度。評價咨詢單位能力時，需特別注意考察其全過程的統籌協調管理能力，如果沒有較強的統籌協調管理能力，組合形成的“全過程工程咨詢”仍會是一盤散沙。

2.有咨詢業者擔心，政府推行“全過程工程咨詢”，是否會造成咨詢業務被大咨詢公司“通吃”？筆者認為，“全過程工程咨詢”確實會鼓勵大型的設計院、監理公司、咨詢公司、造價公司發展“全過程工程咨詢”能力，逐漸在市場上占據競爭優勢，“贏者通吃”，提高咨詢行業的集中度。但對較小規模的咨詢企業來講，也不是沒有機會，尤其是一些有特色、專業度高、專且精的咨詢公司，可以聯合體成員或分包的方式，參與“全過程工程咨詢”的市場競爭，并使自己有較高的專業度、特色，成為其他咨詢公司爭搶的合作伙伴。

3.很多人問“全過程工程咨詢”的收費，515號文中提到“全過程工程咨詢服務酬金可按各專項服務酬金疊加后再增加相應統籌管理費用計取，也可按人工成本加酬金方式計取”。但統籌管理費如何計取，基數是多少，費率如何定，國家還沒有可以具體的規定，按“人工成本加酬金方式計取”更難執行，目前大部分項目的“統籌管理費”還是參考“建設單位管理費”計取，價格偏低。因此，如果“全過程工程咨詢”服務全面推廣，需要政府盡早確定“統籌管理費”的取費辦法。

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