青島市開發園區發展情況評估及轉型升級研究

文 / 楊超 于鵬輝 韓魯寧

開發園區是區域經濟發展、產業轉型升級的重要空間聚集形式，擔負著聚集創新資源、培育新興產業、推動城市化建設等一系列的重要使命。目前，青島市有各類園區近百個，近幾年在經濟增長、產業升級、體制改革、對外開放等方面不斷提升發展，已經成為全市經濟發展的主要載體，但與先進城市相比，在規模效益、特色優勢、創新創業、綜合配套、體制機制、發展思路等方面仍有差距，需加大力度，進一步轉型升級。

一、青島開發園區發展現狀與評價

（一）開發園區基本情況

目前，全市共有各類園區近百個，既有戰略承載區、國家級、省級園區，也有市級工業園區、工業集聚區，主要包括西海岸新區、青島藍谷、青島高新區、膠東臨空經濟區等戰略承載區，15個省級以上開發區（經濟開發區9個、高新區2個、海關特殊監管區3個、旅游度假區1個）、10個工業功能區、50個工業產業集聚區、14個省級服務業園區以及一批特色園區。

（二）開發園區現狀和評價

近年來，青島市各類開發園區不斷改革創新，有效促進了產業集聚，提高了產業配套水平，促進了經濟增長，帶動了產業升級，成為了不斷深化改革的和持續擴大對外開放的高地，在全市經濟發展和新舊動能轉換中發揮了重要作用。

1.成為經濟增長的載體

經過多年的建設發展，促進了區域城市化進程，推動了產城融合，也促進產業合理集聚，產業規模不斷壯大，拉動了經濟增長，園區主要經濟指標增長高于全市水平，成為加快經濟發展的重要載體。

2.成為引領產業升級的引擎

開發園區產業規模逐步擴大，高端平臺集中集聚，科技企業培育壯大、新技術不斷突破、高專人才大力引進、創新成果持續轉化，產業轉型提速，新經濟增加值占比逐年增高，智能制造煥發傳統產業新活力。

3.成為深化改革的高地

全市體制機制創新的多項政策率先在開發園區試行。制定《關于加快推進開發區改革創新進一步提升發展水平的實施意見》，針對經濟開發區、高新技術產業開發區和海關特殊監管區等經濟功能區等提出全面深化開發區體制機制改革。多個園區探索大部門制、扁平化管理體制創新，推行法定管理機構和職員制。

4.成為擴大對外開放的平臺

開發園區作為“一帶一路”對外開放的橋頭堡，積極吸引外資、引進先進技術、學習先進管理經驗，推進經濟體制改革，不斷推進經濟社會高質量發展。2017年全市省級以上經濟開發區實際到賬外資49.4億美元，占全市63.9%；進出口額達到471.1億美元，占全市61.9%；引進美國高盛、德國空客、日本住友等世界500強項目30個。

青島市開發園區雖然取得了一些成效，但是與先進城市相比仍有差距，在規模效益、特色優勢、創新創業活力、綜合配套等方面的問題仍然比較突出，一些阻礙發展的瓶頸制約和體制機制障礙還沒有得到有效的化解，產業集聚效應還需要進一步增強，轉型發展的任務依然十分繁重。主要表現在：經濟規模效益與蘇州、杭州、深圳、北京等先進城市和全國先進園區相比仍有差距；部分園區產業功能定位雷同，同質發展的問題突出，產業特色優勢不明顯；科技創新發展能力不強，創新創業活力不足；綜合配套不完善，業務關聯性和技術關聯程度不高，產業分工和產業特色不足；園區建設、運營、管理的體制機制有待理順，專業化管理水平有待進一步提高等。

二、國內開發園區轉型升級的趨勢與借鑒

（一）國內開發園區轉型升級的趨勢

當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。國內開發園區新增長方式、新增長動力需求迫切，開發方式更趨集約、綠色。新時期，開發園區特別是經濟開發區、高新區還承載了創新示范、貿易試驗、生態文明試驗三大功能，在國家戰略中扮演著重要角色。

同時，開發園區逐步從經濟功能走向改革試驗功能，將原本是經濟基本單元的開發園區當作改革的綜合體，積極探索開放與創新融合、創新與產業融合、產業與城市融合的發展道路，更好地引領全國開發園區轉型升級和創新發展。開發園區主動應對產業集群向國外轉移的趨勢，國家從科技創新、國際貿易、生態環境等角度出發對開發園區進行再塑造。開發園區邊界日趨與城鎮區域的邊界重合，越來越多的開發園區以整個城市為單元，或者以多個相鄰的城市組成的城市群為單元。

（二）國內開發園區轉型升級的經驗借鑒

新形勢新要求倒逼開發園區轉型升級，形成新的集聚效應和增長動力，進而引領經濟結構優化調整和發展方式轉變。國內開發園區發展至今，無論是居安思危的發達園區還是經濟倒逼的相對落后園區，轉型發展的必要性和緊迫性已經成為共識。通過重找定位，主動適應和引領新趨勢、新環境；通過重找愿景，明確未來發展方向和目標；通過重找路徑，形成聚核、聚鏈、聚網的建設思路和任務，最終實現發展動力的重塑，實現開發園區的轉型升級。

目前，國內開發園區轉型升級主要注重以下幾個方面，一是更加注重特色化發展和自有品牌的建立推廣；二是更加注重土地要素的集約利用；三是在產業形態、資源互補、國際化、城市功能、發展方式五方面的融合化趨勢凸顯；四是管理方式走向多元共治；五是更加注重法制化建設；六是更加注重智慧園區發展。

三、青島開發園區加快轉型升級的措施建議

（一）明確產業發展方向和重點

1.加強統籌協調和資源整合

建立全市開發園區發展協調機制，統籌推進全市開發園區整體協調發展；以國家級開發區或發展水平高的省級開發區為主體，對全市小、散、弱的各類園區進行整合，實行統一管理機構、統一規劃建設、統一招商引資、統一管理服務，實現資源集中、產業集聚和園區集約發展。編制《青島市產業功能區及園區建設實施方案》《青島市開發園區設計規劃導則》等，加強對全市開發園區建設的統籌引領，圍繞構建產業生態圈、創新生態鏈，高起點謀劃，高標準制定產業功能區及園區規劃，引領全市各產業功能區及開發園區高質量、品牌化發展。

2.明確開發園區轉型升級方向

大力培育特色產業集群，突出特色發展、創新發展、綠色集約，集聚要素資源靶向主導產業，依托青島高新區、藍谷、膠東臨空經濟示范區、十大工業功能區和中德生態園等專業園區，發揮龍頭企業帶動作用，集聚成千上萬產業鏈配套企業，加快形成千億級、百億級園區“雁陣”發展格局。

3.明確開發園區產業發展的重點

充分發揮各開發園區比較優勢，編制開發區產業發展指導目錄，明確園區主導產業定位，優化產業結構和布局，實現錯位發展。以青島市省級以上開發區為例，經濟開發區瞄準先進制造業，加快產業集中集聚，提升產業創新能力和核心競爭力，率先實現轉型升級；高新區要聚焦科技創新，集聚創新資源，優化創新生態，引入“中科系”等優質創新資源，培育發展戰略性產業，壯大高新技術產業集群；海關特殊監管區要突出對外開放的功能區特點，以建設中國（山東）自由貿易試驗區青島片區為契機，重點發展國際貿易、航運物流、現代金融服務、先進制造和海洋生物醫藥等現代臨港產業。

（二）提高開發園區土地利用效率

1.加強規劃、政策控制

完善規劃的編制、審批和調整的法定程序；嚴格控制規劃產業區塊外新增工業項目，加強對開發園區的規劃統籌，“一業一策”引導產業向重點園區集聚，科學布局產業用地；加強土地利用監管、用地強度控制和集約用地評價，按投入強度和單位產出水平對項目用地實施差別化配置和政策支持。學習上海、杭州等先進城市經驗做法，借鑒浙江“畝產效益”綜合評價辦法；加強公共配套服務、基礎設施建設等用地保障。

2.加強指標、稅費控制

針對不同類型的開發園區和產業建立相應的土地利用指標控制體系，堅持走低能耗、高產出、以研發為主導的產業高端化發展道路，完善《青島工業產業用地指南》，強化指標控制推動土地的集約化利用；實行供地量與投資規模、投資密度掛鉤政策，明確規定項目用地的建筑密度和容積率的最低標準；支持開發區建設標準廠房，對于標準廠房用地，可按最低保護價確定出讓起始價，對容積率2.0以上的工業建筑，給予一定補貼或獎勵。

3.轉變土地開發利用方式

在土地供應方面，以品牌開發園區為引領，市內各區市之間，隴南等對口支援市之間，推進“區區合作，跨地區合作”，發展“飛地經濟”；在存量土地利用方面，根據開發園區企業不同發展階段的實際需求，實施分期供地。支持多層或多功能復合型土地利用，支持企業高效利用閑置工業廠房、倉庫等；加快低效用地退出與再開發，鼓勵建設多層標準廠房，提高土地利用效率。

（三）擴大對外開放水平

1.支持園區和企業抓住機遇——“走出去”。抓住青島后峰會時代發展機遇，支持開發園區“走出去”，與中西部地區、對口支援地區和“一帶一路”沿線重要節點城市和地區開展合作，共建產業園區或加強園區的合作；支持開發園區搭建境外投資服務平臺；支持企業轉型升級，從單純的產品出口向全產業鏈輸出發展。

2.爭取擴大開放的政策先行先試——“引進來”。以建設山東自貿試驗區青島片區為契機，培育貿易新業態新模式、加快發展海洋特色產業和探索中日韓三國經濟合作。加快制定推廣適合自身特點和需求的自貿試驗區政策，推進外商投資便利化、貿易自由化、金融國際化和監管高效化，探索多元化的國際化發展路徑。

（四）增強園區科技創新動能

優化科技創新體系。以青島市各類園區產業發展為導向，構建“園、產、研、資、介”五位一體的創新體系，完善政策支持，根據海洋科技、國際貿易、物流倉儲等產業發展特點合理配置資源。集聚創新驅動資源。強化科技金融服務，建立適用于開發園區的多元化投融資機制，設立園區投資基金、種子資金，支持園區設立科技金融服務中心。培育壯大創新主體。加大園區創新型企業培育力度，構建“金字塔”型企業創新體系。支持海爾集團、海信集團、中車四方等企業牽頭組建國家級產業技術創新戰略聯盟。提升成果轉化能力。促進新型研發機構和科技成果項目在青島大學科技園等園區落地；吸引投融資機構、銀行、證券等各類金融機構加入，服務園區科技成果轉移轉化，引導技術轉移服務機構開展科技成果權益化、商品化、資本化試點。

（五）智能制造驅動開發園區轉型發展

爭創國家工業互聯網創新中心。爭取在青島經濟技術開發區建成國家工業互聯網創新中心，并設立專項資金和發展基金，開發平臺核心技術與關鍵共性技術，構建自主可控的平臺架構與技術標準體系，打造與美國工業互聯網、德國工業4.0比肩的全球智能制造“第三極”。明確不同產業領域智能制造重點方向。兼顧開發園區不同行業、不同規模、不同層次的企業需求，分類實施、以點帶面，逐步實施示范推廣智能制造，打造開發園區服務型制造發展高地。加強園區數據資源開放共享。加大大數據關鍵技術研發、產業發展和人才培養力度，完善大數據產業鏈，深化大數據在各行業創新應用。

（六）提升園區配套服務

堅持園區產城融合。按照產城融合發展的理念，對照國際一流標準，科學規劃功能布局，突出生產功能，統籌生活、商務、辦公等城市功能建設。在膠州經濟開發區、董家口經濟區等新建園區，配建商業設施、國際學校、國際化醫院、國際化社區，推動產城融合。建設現代智慧園區。依托青島動車小鎮、南村家電產業功能區等園區，構建智能制造自主創新體系。加快信息基礎設施和電子政務建設，建立園區信息互聯互通平臺。提升配套服務水平。在藍谷、高新區、膠東臨空示范區等新建園區建立結構調整、多樣合作、交叉發展新機制，構建政商交流服務平臺，通暢供給、需求、服務信息。

（七）提高招商選資能力

提高招商選資能力。嚴格落實“一崗雙責”工作機制，“一把手”親自抓招商，打造專業化、高水平的招商隊伍，建立招商激勵機制；聚焦適合本園區發展階段的項目和企業，開展定向招商，精準招商。創新招商引資方式。抓住建設山東自貿區青島片區、“上合峰會”溢出效應、對外開放新高地、軍民融合、北京非首都功能疏散、東北亞經貿合作回暖等重大機遇，落實青島30個定向招商方案，深入推進“千企招商大走訪活動”。出臺園區優惠政策。從自身實際和企業需求出發，制定適合自身的特殊政策，提高招商成效。

（八）深化體制機制改革

創新開發區管理體制。深化簡政放權和“放管服”改革，試行行政審批制度改革試點；明確管委會的行政主體地位和權限，理順園區直屬機構與其直屬上級部門的關系，實行內部管理大部制，對外推行“一站式”服務。創新園區運營模式。鼓勵開發園區構建政府、社會組織、中介機構和企業共同參與、相互促進的多元化公共服務體系，引進國內外專業運營機構運營管理，探索“園中園”公司化管理模式。創新多元化的園區投融資模式。推動投融資模式市場化、投資主體多元化，拓寬投融資渠道，發展政府特殊扶持支持、銀行貸款、社會資金（私募基金、PPP）等多種融資模式；創新園區信用擔保體系，在金家嶺金融集聚區等探索實施金融機構參與科技型中小企業信用貸款試點。改革人事薪酬制度。建立相應的人才培養、引進、使用和激勵機制，加大人力資源開發力度，以適應園區產業發展對人才的需求。