都市區一體化背景下的南京市高速公路收費站布局優化思考

陳偉偉

中設設計集團股份有限公司，江蘇南京 210014

南京市高速公路國土面積密度位列全省第一，《南京市城市總體規劃 （2011-2020） 》提出3個副城、9個新城及31個新市鎮，具有承擔疏解城市職能及主城人口壓力的重要功能。隨著副城、新城及新市鎮與主城之間連綿發展，交通聯系更趨密切，其所在通道在路網功能上城市化特征明顯，流量特征上通勤交通比例逐漸增加，既有高速公路收費站的存在，直接制約了這些地區的進一步發展。

1 南京市收費站布局的現實制約

1.1 副城、新城及新市鎮發展情況

南京市區境內收費站絕大部分屬于“十一五”期間及以前城市發展和道路建設的產物，隨著六合、溧水、高淳三地撤縣改區、國家級江北新區設立，南京城市空間已大幅拓展。根據統計，近年來新增建設用地主要集中在副城和新城及外圍新市鎮，總占比接近98%。

1.2 收費站布局的現實制約

副城及外圍新市鎮的發展，使得南京城區內涵已發生質的變化，既往建成的收費站制約影響逐漸顯現。據統計，繞越界面收費站有24處，繞越內射線快速通道收費站有5處。城區內部眾多收費站的存在，與南京空間格局及城市定位不相適應，也抑制了人流和物流生產要素的流通，這種不匹配可以從三個層次來看。

1.2.1 繞越范圍內收費體系對副城的制約

從繞越以內范圍看，往江北方向現共有6處公路過江通道，從上游到下游分別是南京三橋、長江隧道、揚子江隧道、南京長江大橋、二橋、四橋，其中，三橋、二橋、四橋納入高速公路網絡收費，但目前免費的城市通道高峰均處于飽和狀態，以上幾條高速公路不管在路徑上還是在通行容量上，均有承擔城市過江功能的需求和條件，同時，這些通道兩側用地在江北新區總體規劃中均為城市化及產業發展片區，有較強的與主城融合發展的需求；同樣，往江南方向，因滬寧高速南京收費站的存在，制約了仙林及麒麟地區的發展；寧杭高速支線南京收費站位于事實上的南京主城內，嚴重阻礙了東山及上坊片區居民與主城聯系。

1.2.2 外圍收費站對新城及新市鎮的制約

從外圍新市鎮范圍來看，六合、江寧、溧水、高淳等片區與主城聯系需求日益加強，目前普遍僅能依托橫向干擾較大的國省道，高速通道基本處于收費狀態。以江寧、溧水、高淳方向為例，機場高速祿口收費站制約了空港新城與市區的聯系，寧高高速聯網收費改造工程通車后，較以前新增設了4處收費站 （南京南收費站、溧水開發區收費站、沙塘收費站、和鳳主線收費站），大大增加了溧水城區與和鳳、晶橋等鎮的區內出行成本，也增加了溧水區至高淳區、南京主城的出行成本。

1.2.3 對都市區高快一體化通道體系構建的制約

南京市規劃“兩環兩橫十二射”高速公路網絡格局及“井字型加外環”為主的城市快速路網體系，兩網在網絡形態及路由上緊密銜接。隨著繞城公路城市化改造，主副城之間以及祿口、溧水等外圍新市鎮的高速公路城市化功能屬性凸顯，例如，江寧境內寧杭支線南京收費站、滬寧高速南京收費站就設在城市二環附近，事實上已成南京城市交通的“腸梗阻”和“血管瘤”，降低了高速公路使用效率。縱觀北京、上海等特大城市，均隨著城市發展將高速公路收費站設在與外市接壤的交界處。

2 收費站體系布局優化的戰略意義

2.1 契合南京特大城市定位與東部中心城市職能的需要

交通一體化是區域一體化的前提，隨著繞城公路城市化、繞越高速公路環線貫通，南京城市版圖由主城區243km2到環域1460km2的跨越性擴展，但眾多收費站并未跟進調整，成為制約南京都市區一體化的瓶頸。2016年6月，南京被定位為“特大城市”和東部地區重要的“中心城市”。新形勢下，南京在揚子江城市群和長江經濟帶建設中對城市首位效應的發揮提出了更高的要求，破除與城市格局不相匹配的收費站瓶頸，可推動南京主城與周邊副城組團深度融合、提升南京城市發展能級。

2.2 優化區域路網流量分布、緩解交通擁堵

南京市中心城區“井字型加外環”的快速路體系目前與周邊副城組團聯系通道尚未完全建成，同時，從通行可靠性來看，組團聯系交通完全依靠城市快速路，其通行容量與應對突發事件的能力均不如復合化的快速通道更加高效。以江寧區為例，江寧與主城快速聯系通道為機場高速、雙龍大道及寧杭支線，隨著南京城市“井字加外環”快速路體系2017年實現閉合，寧杭支線對于東山副城與主城聯系重要性更加凸顯，但因收費站存在，寧杭支線作為東山副城東側快速通道的功能有限，難以分流雙龍大道交通壓力 （見圖1），并造成宏運大道與寧杭支線節點擁堵。再如，湯山地區進出城免費通道主要依靠122省道，隨著周邊新建居住片區入住率逐漸提升，122省道的交通壓力逐漸增大，亟須復合化的快速通道。

圖1 江寧區主副城聯系快速通道日均流量統計

2.3 落實空間開發戰略，實現城市空間布局更優

未來幾年，是南京市落實“一核兩翼三極四城”的城鎮化格局的發展機遇期，要求建設產城融合的新城新市鎮，湯山、板橋、濱江、橋林、龍袍等現代化新城建設逐步推進。收費站布局的優化是實現產業發展、基礎設施、公共服務三個方面與市區一體化的重要前提。以江寧為例，“一核、五城、八市鎮”城鄉發展格局已經明確，推動祿口、麒麟、濱江、湯山、湖熟5個新城產城融合、城鄉一體化，是江寧相當長一段時間內發展工作重點。適時啟動南京都市區范圍內高速公路收費站的外遷工作，可以促進產業要素更加高效流動，有力地推進新城城市化進程與人才吸引。

3 關于收費站體系布局優化的幾點建議

3.1 區域視角、系統研究南京都市區高速公路收費體系優化方案

我國現行的收費公路分為兩種，一種是政府還貸公路，另一種是經營性公路。2015年交通運輸部就新修訂的《收費公路管理條例》 （修訂征求意見稿） 公開征求意見，對我國原有的收費公路系統原則進行了調整。修訂征求意見稿中，將我國的收費公路分成了政府收費公路和特許經營公路；并提出政府收費公路“統貸統還”的收費理念，即一省內所有的政府收費公路不再規定具體的收費期限，以該路網實際償債期為準確定收費期限，通過以省為單位對高速公路實行統收統支、統一管理，也在客觀上創造了部分高速路段免費的條件。南京市境內高速公路性質既有政府還貸性質，也有經營性質，從布局特征來看，目前南京市境內高速公路收費體系主要依托繞越界面展開，目前呼聲外遷較高的收費站均位于繞城公路與繞越高速界面之間，收費站外遷涉及全市高速公路收費體系全面調整。因此，需盡快研究制定都市區高速公路收費站布局調整方案及收費政策，將市域城市化區域內的高速路段納入免費路段，制定明確的取消收費的方案圖與進度表。從更大的范圍看，可盡快研究取消寧鎮揚三地之間的高速公路收費站，以此推進寧鎮揚一體化。南京境內部分高速公路收費性質及年限如表1所示。

表1 南京境內部分高速公路收費性質及年限

3.2 省市合理、多方共推協調收費站布局調整所涉利益主體

收費站外遷或收費政策調整涉及多條高速公路管理主體以及省、市、區等多個主體部門。建議市級形成統一認識，向省級上爭協調來推動本項工作。對已經長期使用并基本回收建設資金的高速公路，率先取消收費，實行免費通行；對因與投資方簽訂合同，通過收費還貸以平衡建設資金的高速公路，建議采用政府回購等手段逐漸收回收費經營權，時機成熟應立即取消收費。對于確有必要收費的，可以將收費站外移到南京與其他省、市的交界處，使更多的市域區高速路段成為市域快速道路。從近期來看，建議結合實際推進一批收費站外遷，例如，一是將滬寧高速公路南京收費站東遷至湯山與句容交界處，縮短湯山與主城區的時空差距，真正實現與主城的無縫對接。二是撤銷祿口機場高速公路收費站點，提升空港新城的交通環境。三是外遷寧杭高速南京支線上坊收費站，促進江寧大學城等地區的發展。四是撤銷寧高高速南京南收費站，方便溧水居民與南京主城的聯系。同時，盡快研究推動二橋等過江通道免費通行政策，緩解現有免費過江通道的交通壓力。部分確因客觀原因近期無法外遷的，建議采用針對蘇A牌照發卡通行不收費等方式。

3.3 配套研究、優化建設收費站布局優化后區域路網銜接

收費站外遷后，高速公路通道資源將成為城市快速通道體系的一部分，建議結合收費站外遷方案，同步開展“高改快”方案研究，增加高速公路出入口匝道，并加強與免費后高速公路銜接的路網規劃，優化和城市交通轉換的節點銜接。尤其是繞城公路和繞越高速兩環之間及周邊區域，既是部分副城發展核心區域，也是主城與外圍片區聯系的必經區域，快速通道資源極其有限，因此，亟須推進公路和城市道路在規劃、建設和管理等方面的協調與匹配，這是實現都市區內土地增值、居民出行便利、交通擁堵緩解的良策。

4 結語

根據城市空間拓展逐步優化高速公路收費站布局，是實現都市區交通一體化的有效保證之一，也是主副城及新城組團之間公眾出行快速、便捷的重要措施。現階段根據南京都市區通道資源及沿線用地特征，逐步優化高速公路收費站布局，具有提升南京城市首位度的積極也具有緩解部分城市快速通道流量飽和的現實意義。