基于“永續發展”理念的地下空間規劃創新
——以云南普洱為例

蔡宇超 唐依依 孔志鵬

1. 上海大學上海美術學院建筑系；2. 德國SBA設計集團；3. 上海LDG設計集團 ，上海 200444

2016年5月住建部頒布出臺《城市地下空間開發利用“十三五”規劃》指導各地開展地下空間開發利用規劃、建設和管理[1]。2015年8月云南省頒布出臺《云南省城市地下空間開發利用管理辦法》對云南省地下空間規劃、建設、管理等各類活動作出規定[2]。當前，合理開發利用城市地下空間，是增強各項建設有機聯系，解決城市發展問題，緩解城市土地資源緊張的必要措施，對于推動城市由外延擴張式向內涵提升式轉變，建設永續城市具有重要意義。普洱是云南省面積大市、生態大市、資源大市、邊境大市、民族大市、文化大市，隨著普洱城市化進程的加快，主城區地下空間建設的需求不斷增長。在此背景下，城市地下空間開發利用的永續發展路徑落實與規劃編制策略應對，成為解決普洱市未來較長時期內地下空間開發利用問題的突破口。

1 理念闡釋

1.1 永續發展的基本含義

1987年聯合國環境與發展世界委員會 （World Commission on Environment and Development，WCED） 在《我們共同的未來》報告中提出“可持續發展 （sustainable development） ”的定義：一個滿足目前的需要，而不危害未來世代滿足其需要之能力的發展[3]。“十八大”報告明確提出“努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”[4]，“十九大”報告進一步指出“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”[5]。“永續發展”就是既要達到經濟社會發展目標，又要切實保護好中華民族賴以生存的自然生態環境，使中國人民能夠實現全面和可持續發展。“可持續發展”強調的是發展能夠持續的能力和底線，“永續發展”則將持續發展視為目標和過程。相比之下，永續發展具有更多的發展中經濟體的視角特點和方式訴求。總之，永續發展是以自然資源和生態環境永續利用為基礎，以經濟永續發展為前提，并以社會全面進步為目標，最終實現人類長期、穩定、全面的可持續發展。

1.2 永續發展的理念結構

“永續發展”是指以善用生態體系自然資源為原則并堅持不降低環境基本存量，在利用生物和生態體系時仍能維持永遠的再生不息，主要有三面向，即“寧適多樣的環境生態”“活力開放的繁榮經濟”以及“安全和諧的福祉社會”[6]。

其一，環境永續發展是經濟、社會永續發展的基礎和前提。環境永續發展要求人類與自然和諧共生，在尊重和保護自然的前提下對自然環境進行適度和有計劃地索取，集約節約利用自然與生態資源，維持生態環境平衡。其二，經濟永續發展是社會、環境永續發展的動力和保障。經濟永續發展必須得到充分保障，以滿足全人類的生存與發展權利，既要關注弱者與貧困地區人民，也要與社會、環境的承載能力相適應。其三，社會永續發展是經濟、環境永續發展的目標和主體。社會永續發展要求全社會公平享有自然環境資源與經濟發展成果并承擔責任，同時也都有機會參與到全球發展的民主決策中去。

2 地下空間永續發展路徑

2.1 環境面：總量科學、流量可控

從環境維度來看，地下空間開發利用是緩解城市地上建設空間壓力的重要手段之一，其開發具有一定的輔助性。在開發過程中應注重立足實際，重點關注城市自身的環境容量和承載力，通過多因子分析與多手段比較評估地下空間建設資源量，實現總量科學。另外，由于地下空間開發利用耗時長、難度大、投入大，二次建設對環境影響大，應慎重對待其保留和拆除、改建和擴建、先建和后建、地上與地下的規劃協調與控制，強化流量可控。

2.2 經濟面：增量有效、存量盤活

從經濟維度來看，地下空間開發利用應當通過科學的方法對城市未來地下空間建設需求進行合理預測，結合實際需求前瞻性地系統布局地下空間，提高空間使用率，既要保障滿足城市發展需求，也要避免不必要的閑置浪費，確保增量有效。另外，地下空間開發利用應當采取必要的措施，通過對已開發地下空間進行功能置換、連通處理、深層開發、分時管理等，集約節約利用城市地下空間資源，促進存量盤活。

2.3 社會面：質量提高、度量公平

從社會維度來看，地下空間開發利用不僅是數量和種類的增多，更應該是質量和品質上的提升與優化。規劃建設應以人為本，不斷提升其使用的安全、舒適和便捷程度，改變地下空間聯系薄弱的現狀，更好地滿足使用者需求，實現“質量提高”。另外，應著力增強地下空間布局均好性，摒棄新城開發與舊城改造過程中明顯的“雙重標準”，保障“度量公平”。同時，還要解決好可開發地下資源余量預留問題，避免對未來開發利用造成障礙，實現代際公平。

3 普洱市地下空間開發利用問題

3.1 開發總量偏低，集約程度不高

當前普洱市地下空間發展與城市建設和人口增長速度不相稱。2016年，普洱市主城區地下空間開發總量為138萬m2，如圖1所示，其中實際建成的僅有66萬m2，實際人均地下空間面積僅2.2m2/人，其中人防工程現狀總量為29.6萬m2，戰時人均面積不足0.5m2，缺口較大，歷史欠賬多。通過估算，普洱市地下空間可供建筑面積約2575萬平方米，當前開發量僅占0.05%。根據預測，2030年普洱市地下空間需求量為200～400萬m2，目前僅能達到需求的

15%～30%左右。另外，地下空間開發多以一層空間為主，一層以上地下空間僅占總量的7.2%，如圖2所示。

3.2 功能類型單一，使用效率低下

普洱市現狀地下空間類型以地下停車和地下人防工程為主，占總量的72.7%。地下商業設施占比極低，僅為總量的5.9%，如圖1所示。其他地下空間設施類型如地下綜合管廊、地下公共服務設施、地下行政辦公設施、地下軌道交通尚未統一納入規劃建設體系。另外，以現狀地下停車庫為例，居住區停車庫面積為85.8萬平方米，占總停車庫面積的85.4%之多，但是由于物業運營管理分割等諸多原因導致利用率低下，與城市公共地下靜態交通壓力極大相比，大量配建地下停車庫卻空置嚴重。

3.3 空間聯系薄弱，開發布局失衡

普洱市地下空間開發建設缺少整體規劃引導，以點狀地下空間開發居多，基本附建于地面建筑，各自獨立，缺乏聯系，尚未形成立體化、網絡化的發展模式。橫向各片區、立體各分層之間的功能關系協調程度不夠，協調難度較大。另外，主城區空間發展存在明顯的分布失衡，其中，北部新城和南部新城現狀地下空間60余處，建筑面積約97萬平方米，已具有相當開發規模。相比之下，老城區現狀地下空間僅30余處，建筑面積約41萬平方米，僅占主城區地下空間總建筑面積的30%。

圖1 普洱市地下空間現狀建設情況分布圖

圖2 普洱市地下空間現狀開發面積及占比圖

4 普洱市地下空間規劃對策與創新

4.1 規劃總體思路

4.1.1 規劃體系構建

普洱市地下空間規劃體系是在專項規劃編制過程中逐步構建并完善的，其是在一定規劃期限內具有較強地方適應性地體現地下空間發展需求的規劃組織結構。該體系的形成一方面立足實際，強調對地下空間發展現狀資源進行條塊梳理和分類落實，另一方面適度前瞻，結合各上位規劃、專項規劃、相關規劃對城市遠期甚至更長一段時期內地下空間使用需求進行預測，進而形成由地下公共空間、交通設施、市政設施與防災設施共同構成的“4大類、10中類、24小類”地下空間規劃體系，如表1所示。

表1 普洱市地下空間規劃體系表

4.1.2 規劃技術路線

普洱市地下空間利用規劃在永續發展理念框架指導下，從基礎分析、空間規劃、實施管理三方面開展工作，首先，開展資源評估與需求預測分析地下空間環境資源承載力，其次，基于地下空間設施總體布局展開重點地區控制引導工作并對各層次、各類型、各區塊地下空間進行針對性、差異化協調，最后，立足近期建設規劃提出面向公眾的實施策略與管理保障措施。總體面向 “環境、經濟、社會”三維度的涵蓋分析、規劃、管理于一體的規劃編制技術路線 （如圖3）。

圖3 普洱市地下空間規劃技術路線圖

4.2 編制技術創新

4.2.1 環境維度——“供+需”雙向預測機制，“分類、分層、分區”系統協調

（1） 解決問題：規劃基于普洱生態環境承載力分析，以保護優先、合理利用為出發點，對主城區地下空間資源儲備量與階段需求量進行評估預測，界定規劃期限內開發建設總量的合理范圍，以達到既滿足城市當前需求也不影響未來建設的永續利用目標。由于地下空間開發建設項目多、耗時長、難度大、協調難，規劃考慮其造成的總量增減變化問題，借助“分類、分層、分區”的技術手段，制定協調原則，促進各項目之間的動態協作與彈性融合，降低開發成本和開發影響，實現多元地下空間的系統協調。

（2） 技術創新一：規劃為實現開發總量科學，通過“供給側+需求側”雙向邏輯思路、多因子分析與多方案比對，有效預測地下空間資源合理化利用目標。一方面，通過重點評估要素的厘清、科學評估標準的制定和評估小區的劃分，利用賦值打分加權計算的方法對主城區地下空間進行適建性分析，進而將主城區劃分為禁建區、限建區和適建區三個開發管制區，并在此基礎上通過開發深度范圍的明確對地下空間資源進行系統評估。另一方面，規劃采取建設強度、人均指標、地均指標等多種方法預測地下空間需求總量，同時對地下商業、地下公共停車場、地下配建停車場、綜合管廊和地下人防工程進行分項需求預測。

（3） 技術創新二：規劃立足“4+10+24”的地下空間規劃體系，“分類、分區、分層”統籌引導，系統構建集“條狀與塊狀、地上與地下、平時與災時、保護與利用”為一體的綜合性協調體系。根據地下空間形態及功能特點，規劃將地下空間劃分為塊狀和條狀兩大類，并通過相互退讓退界、功能分層布局、豎向分布與平面分布的安全距離控制達到協調目的 （如圖4）。規劃還就地上地下功能適配作出相應規定，對單建式和附件式地下空間平災功能轉換提出引導，并對歷史老街、綠地水系、城市環境的保護與地下空間開發進行協調，有效管控地下開發動態進程。

圖4 普洱市城市主干道地下空間協調圖

4.2.2 經濟維度——“重點+一般”地區編制單元劃分，新、老城區差異化引導

（1） 解決問題：規劃基于普洱市主城區各片區現狀發展情況，重點考慮各地塊地下空間需求的達標配套和增量有效，將各地塊分別歸類為重點或一般地區，并以此為下位規劃深度的編制依據，實現對地區地下空間開發建設行為的有效控制引導，同時，從新老城區的角度來看，地下空間存量的開發程度和開發難度不同。為保障新老城區地下空間存量開發的靈活性，規劃需對新、老城區地下空間存量開發行為提出不同的引導措施。

（2） 創新手段一：為保障增量的有效性，規劃以控規編制單元劃分為頂層切入，借助“重點+一般”差異化單元指引，系統銜接指引下位控規編制。目前普洱市地上空間控制性詳細規劃已基本實現主城區范圍內的全覆蓋，基于此技術基礎，主城區劃分為6個重點單元和9個一般單元，并針對兩類編制單元提供相應的編制指引 （如圖5）。其中，重點地區研究編制單獨的地下空間控制性詳細規劃，一般地區在現有地面控制性詳細規劃成果基礎上，補充編制附加圖則，從而有效地從地下空間土地使用和容量、建筑建造、設施配套、開發管理、城市安全等五個方面提供系統的增量開發控制引導。

（3） 創新手段二：為實現存量的靈活性，規劃針對對新、老城區地下空間存量情況提出“新區促進融合、舊區更新預留”的差異化引導原則。新城區處于城市建設的快速發展階段，對地下空間的需求量伴隨建設項目推進不斷增大，規劃鼓勵已有地下空間的深層開發，強化不同類型地下空間的連通工程建設。老城區現狀地下空間開發程度低、改建難度大，規劃建議借助城市更新進程，一方面對于可以在近期進行置換改造的空間有序地進行儲備與利用，另一方面將老城區已經建成但無地下空間區域、規劃期內地下空間需求度較低區域以及目前地下空間開發難度較大的區域有選擇地進行保留保護，予以必要的控制以利遠景開發。

圖5 普洱市重點地區地下空間控制導則圖

4.2.3 社會維度——“五位一體”實施管理框架形成，優化城鄉統籌與公眾參與

（1） 解決問題：規劃秉承“以人為本”的理念，著力提高地下空間項目的開發質量，積極汲取先進地區的管理經驗，面向城鄉，協同新舊，覆蓋城區，建立由“實施保障——開發模式、體制、投融資途徑”與“管理保障——組織、政策、制度和技術保障”構成的“五位一體”實施管理保障體系。同時，為增強規劃公平性，規劃積極開展公示公開，保障不同背景公眾的參與權利，打造“陽光規劃”。

（2） 創新手段一：為保障地下空間建設質量，規劃以實施策略為目標導向，重開發，促融資，引導建立實施、組織、制度、政策、技術的全方位質量保障體系。在實施保障方面，基于地下空間開發模式和體制的選擇，針對非經營性、準經營性、經營性三類不同的項目，規劃建議分別選取利于其開發建設的BOT、TOT、PFI和PPP四種投融資模式。在組織保障方面，建議建立政府、企業和中介三層組織體系，共同參與開發建設與管理。在制度保障方面，提出普洱市地下空間法規制定建議，形成普洱市地下空間實施管理方案，建立監督管理體系。在政策保障方面，規劃對開發項目提出了收費、管理、建設和配建標準建議。在技術保障方面，規劃提出近期地下空間信息化數據庫建立，中期地下空間信息化管理平臺搭建，遠期地下空間智慧化管理系統形成的“三步走”戰略。

（3） 創新手段二：規劃依托專項專類規劃編制、審批、實施管理的公開公示制度，通過信息公開、規劃公示、公眾參與、反饋查詢等四個途徑，多渠道、低門檻、最大化吸納公眾意見，有效保證公平合理配置城市地下空間資源。同時，規劃充分考慮城市與鄉村、新區與舊區、主城區與周邊組團的統籌發展要求，在政策制定上做到覆蓋性與實操性的兼顧。例如，主城區地下空間建設采取項目審批制度，外圍組團地下空間建設則采取項目備案制度。城中村與城邊村的自建房地下空間建設針對不同的情況采取相應的鼓勵和限制措施。

5 結語

筆者力求以云南省普洱市為例，對永續發展視角下的地下空間專項規劃編制創新要點進行總結。基于永續發展的理論框架，普洱市地下空間開發利用專項規劃從理念、方法、技術三個方面進行創新。首先，規劃以“多規銜接，統籌規劃”的創新理念，強調與上位規劃、相關規劃、在編規劃的系統銜接。其次，采用“總體控制—分類控制—系統整合”的分階段工作方法，進行定性、定量、定位規劃研究。再次，借助“供給側+需求側”雙向思路預測地下資源利用目標，立足“4+10+24”地下空間規劃框架“分類、分層、分區”統籌引導，以“重點+一般”差異化控規編制單元劃分為切入系統銜接指引下位控規編制，以規劃實施為目標導向建立開發、組織、制度、政策、技術“五位一體”保障體系。筆者希望能夠通過進一步地深入樣本研究，為滇西南地區中小城市地下空間規劃編制提供有益經驗。