旅游城市霧霾協(xié)同治理機制的困境及出路

劉煜鑫

本文主要以京津冀為例，針對旅游城市霧霾協(xié)同治理機制的困境及出路展開研究。首先，對協(xié)同治理的內(nèi)涵進(jìn)行簡要闡述，在此基礎(chǔ)上，指出旅游城市霧霾協(xié)同治理存在的具體困境：聯(lián)防聯(lián)控機制尚不完善;政府財政補貼負(fù)擔(dān)沉重;傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待調(diào)整;群眾參與積極性有待提升。基于存在困境提出的具體出路建議為：不斷完善現(xiàn)有聯(lián)防聯(lián)控機制;建立市場機制引導(dǎo)私有企業(yè)資金進(jìn)入;旅游城市應(yīng)逐步優(yōu)化自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);切實調(diào)動群眾的霧霾治理參與積極性。

引言

目前，我國多個旅游城市頻繁出現(xiàn)霧霾天氣，且受到社會各界的普遍關(guān)注。霧霾天氣的長期存在對旅游城市的健康、長遠(yuǎn)及可持續(xù)性發(fā)展極為不利，為促進(jìn)旅游城市更好發(fā)展，需采取有效措施對霧霾進(jìn)行治理。京津冀地區(qū)乃我國霧霾污染的重災(zāi)區(qū)，北京和天津本就是旅游城市，而河北省內(nèi)也分布很多旅游城市，如秦皇島市、承德市、石家莊市及保定市等。由于地理區(qū)域臨近，近年來京津冀地區(qū)嘗試構(gòu)建霧霾協(xié)同治理機制，且取得一定成效。基于此種情況，本文在對旅游城市霧霾協(xié)同治理機制的困境及出路進(jìn)行研究的過程中主要以京津冀為例進(jìn)行研究。

一、協(xié)同治理的內(nèi)涵

協(xié)同治理為本文的核心概念。那么，究竟何謂協(xié)同治理，李偉（2016）在《霧霾天氣協(xié)同治理的策略研究》中指出，協(xié)同治理指政府、市場及社會3個主體之間相互協(xié)調(diào)、對公共事務(wù)進(jìn)行有效處理從而實現(xiàn)協(xié)同目標(biāo)的過程。由宏觀角度審視，協(xié)同治理主要具有如下幾個方面的特征：①協(xié)同治理建立多元主體共同的協(xié)同創(chuàng)新意愿，達(dá)成目標(biāo)共識;②協(xié)同治理通過信息共享網(wǎng)絡(luò)，為多元主體參與提供決策保障;③協(xié)同治理通過制度約束，保證共同目標(biāo)實現(xiàn);④協(xié)同治理通過利益整合機制，實現(xiàn)多元主體的利益協(xié)調(diào)。旅游城市在霧霾治理方面采用協(xié)同治理機制的主要目的是提高霧霾治理的效能，維護(hù)和增進(jìn)公共利益，從而更好地促進(jìn)自身發(fā)展。

二、旅游城市霧霾協(xié)同治理存在的困境分析

旅游城市在霧霾治理方面采取協(xié)同治理機制是時代發(fā)展的必然要求，經(jīng)過多年發(fā)展部分旅游城市在霧霾協(xié)同治理方面已取得一定成績，但不可忽視的是：旅游城市在霧霾協(xié)同治理機制的具體運行過程中仍存在諸多困境，主要表現(xiàn)如下。

（一）聯(lián)防聯(lián)控機制尚不完善

旅游城市的霧霾協(xié)同治理需建立在完善的聯(lián)防聯(lián)控機制基礎(chǔ)上，這一點毋庸置疑。但遺憾的是，目前很多旅游城市在霧霾協(xié)同治理的聯(lián)防聯(lián)控機制構(gòu)建方面卻并不完善。以京津冀地區(qū)為例，截至目前，京津冀地區(qū)雖已構(gòu)建霧霾治理的聯(lián)防聯(lián)控機制，但該聯(lián)防聯(lián)控機制的構(gòu)建時間并不長，仍有很多方面有待進(jìn)一步完善。諸如，構(gòu)建的區(qū)域聯(lián)合監(jiān)督檢查機制、應(yīng)急處理機制、環(huán)境信息共享機制等尚處于初級階段。此種情況的存在對旅游城市的霧霾協(xié)同治理必然產(chǎn)生阻礙。因此，在未來旅游城市霧霾協(xié)同治理方面應(yīng)進(jìn)一步完善聯(lián)防聯(lián)控機制。

（二）政府財政補貼負(fù)擔(dān)沉重

旅游城市在霧霾協(xié)同治理過程中，為減少污染源必須采取相應(yīng)的污染治理措施，當(dāng)污染排放量得以逐步減少后，霧霾天氣方能得以有效減少。而要實現(xiàn)此點，政府必須給予相應(yīng)的財政補貼。以京津冀地區(qū)為例，自實現(xiàn)霧霾協(xié)同治理以來，京津冀地區(qū)為實現(xiàn)“氣代煤”“電代煤”，給相關(guān)企業(yè)補貼了大量財政資金。此舉措雖取得一定霧霾治理成效，但同時也給地方政府帶來沉重的財政負(fù)擔(dān)。正因如此，考慮到財政負(fù)擔(dān)的沉重性，部分地方政府參與該項行動的積極性也不同程度上有所降低。長之以往，對京津冀地區(qū)的霧霾協(xié)同治理成效也會不同程度上產(chǎn)生影響。

（三）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待調(diào)整

改革開放40年以來，我國社會經(jīng)濟取得快速發(fā)展，這一點也是世界公認(rèn)的。但不得不承認(rèn)的一點是，過去我國主要發(fā)展的是粗放型經(jīng)濟，快速的經(jīng)濟發(fā)展是以生態(tài)環(huán)境破壞為代價的，這也是產(chǎn)生惡劣霧霾天氣的主因。在京津冀地區(qū)，近年來北京的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整無疑是做得最好的，天津次之，但河北地區(qū)的很多旅游城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面卻顯得不盡人意。這也是為何很多專家學(xué)者會認(rèn)為河北省是造成北京霧霾天氣的重要原因。所以，為更好實現(xiàn)旅游城市的霧霾協(xié)同治理，各旅游城市必須不斷優(yōu)化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（四）群眾參與積極性有待提升

眾所周知，旅游城市的霧霾協(xié)同治理僅僅依靠政府仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在此過程中，還需要廣大民眾積極性參與。以京津冀地區(qū)為例，該地區(qū)的普通民眾在霧霾治理的參與積極性方面仍有待進(jìn)一步提升。諸如，京津冀地區(qū)雖早已規(guī)定當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不得焚燒秸稈，但仍有部分民眾偷偷焚燒秸稈，給京津冀地區(qū)的霧霾協(xié)同治理帶來障礙。此種情況不僅存在于京津冀地區(qū)，在國內(nèi)很多旅游城市周邊均不同程度地存在。所以說，旅游城市的霧霾協(xié)同治理還需要廣大人民群眾積極參與。當(dāng)廣大人民群眾能夠真正與政府站在一起，真正認(rèn)識到霧霾治理的重要性后，便會以實際行動參與霧霾治理，更好地促進(jìn)旅游城市霧霾協(xié)同治理成效提升。

三、旅游城市霧霾協(xié)同治理進(jìn)一步發(fā)展的出路

上述論述中提及，目前旅游城市在霧霾協(xié)同治理方面仍存在諸多困境，為進(jìn)一步完善旅游城市霧霾協(xié)同治理機制，特提出如下發(fā)展對策與建議。

（一）不斷完善現(xiàn)有聯(lián)防聯(lián)控機制

為提升旅游城市霧霾協(xié)同治理成效，需對現(xiàn)有聯(lián)防聯(lián)控機制進(jìn)行不斷完善。諸如，應(yīng)完善信息處理和共享機制，完善應(yīng)急預(yù)警聯(lián)動機制，完善聯(lián)合巡查機制等。當(dāng)旅游城市霧霾的協(xié)同治理聯(lián)防聯(lián)控機制得以不斷完善后，旅游城市的霧霾協(xié)同治理成效必然會不斷得以提升。以京津冀地區(qū)為例，京津冀地區(qū)由于區(qū)位較近，機動車從一地行使至另外一地的時間相對較短。假如相關(guān)執(zhí)法信息無法實現(xiàn)有效的互通聯(lián)網(wǎng)，執(zhí)法部門則很容易出現(xiàn)遺漏處罰亦或重復(fù)處罰的現(xiàn)象。基于此，建議京津冀地區(qū)的旅游城市應(yīng)有的放矢科學(xué)構(gòu)建機動車尾氣污染行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，讓各旅游城市的行政執(zhí)法部門可以互通執(zhí)法信息，最終有效實現(xiàn)機動車尾氣污染協(xié)同治理的基本目標(biāo)。總而言之，旅游城市在霧霾協(xié)同治理過程中對現(xiàn)有聯(lián)防聯(lián)控機制進(jìn)行不斷完善的做法是必要的，亦是刻不容緩的。各參與霧霾協(xié)同治理的旅游城市之間應(yīng)積極加強溝通交流，進(jìn)而采取有效措施對現(xiàn)有聯(lián)防聯(lián)控機制進(jìn)行科學(xué)完善。

（二）建立市場機制引導(dǎo)私有企業(yè)資金進(jìn)入

旅游城市在霧霾協(xié)同治理過程中，往往會不約而同地采取如下措施：第一，優(yōu)質(zhì)煤替代、煤改電、煤改氣;第二，促進(jìn)可再生能源發(fā)展;第三，推進(jìn)新能源汽車使用等。而要實現(xiàn)此點，政府財政補貼無疑是推動相關(guān)政策落地的基礎(chǔ)保障。據(jù)了解，京津冀地區(qū)的旅游城市在霧霾協(xié)同治理過程中亦采取了同樣措施，此舉給政府財政帶來的負(fù)擔(dān)實屬不小。為更好地促進(jìn)旅游城市霧霾協(xié)同治理機制更好發(fā)展，建議旅游城市在霧霾協(xié)同治理過程中應(yīng)逐步建立市場機制，引導(dǎo)更多私有企業(yè)資金進(jìn)入該領(lǐng)域，有效引導(dǎo)私有企業(yè)的投資行為，為政府財政減負(fù)。例如，參與霧霾協(xié)同治理的旅游城市可為新能源汽車企業(yè)免費提供新能源汽車銷售場地，引導(dǎo)更多新能源車企進(jìn)入本市，讓新能源車企之間形成良性競爭，引導(dǎo)更多普通大眾購買和使用新能源汽車。當(dāng)有利于霧霾協(xié)同治理的市場機制建立起來后，更多的私有企業(yè)資金也會快速進(jìn)入相關(guān)旅游城市，共同致力于霧霾協(xié)同治理與發(fā)展，為政府財政減負(fù)。

（三）旅游城市應(yīng)逐步優(yōu)化自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理是造成環(huán)境污染、產(chǎn)生霧霾天氣的主要原因。因此，旅游城市在霧霾協(xié)同治理的過程中，采取有效措施不斷優(yōu)化自身的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。具體可采取如下措施：①對產(chǎn)生污染嚴(yán)重的企業(yè)進(jìn)行治理和遷移，尤其是燃煤企業(yè)，應(yīng)督促其煤改電、煤改氣，減少大氣污染;同時，還可利用“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)展的有利時機，將過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)移進(jìn)去，順著“一帶一路”轉(zhuǎn)移到東南亞，轉(zhuǎn)移到中東歐;②采取有效政策激勵措施，引導(dǎo)更多高新企業(yè)進(jìn)入本市，讓本市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以不斷調(diào)整與優(yōu)化。另外，旅游城市可利用自身獨特的旅游資源，大力發(fā)展與旅游相關(guān)的服務(wù)行業(yè)。值得一提的是，在優(yōu)化自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，各參與霧霾協(xié)同治理的旅游城市之間必須達(dá)成一致意見，制定科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)。在此過程中，各旅游城市的政府及相關(guān)部門之間也應(yīng)通力合作，互幫互助，發(fā)揮合力盡快促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。當(dāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)真正得以實現(xiàn)后，旅游城市霧霾協(xié)同治理的目標(biāo)定然可最終得以有效實現(xiàn)。

（四）切實調(diào)動群眾的霧霾治理參與積極性

調(diào)動群眾參與霧霾治理的積極性有利于提升旅游城市霧霾協(xié)同治理的成效，這一點毋庸置疑。為實現(xiàn)此點，參與霧霾協(xié)同治理的旅游城市具體可采取如下措施。①通過媒體進(jìn)行積極宣傳，讓廣大人民群眾了解到所在旅游城市進(jìn)行霧霾治理的必要性和緊迫性，倡導(dǎo)廣大人民群眾自覺參與霧霾治理的行動中，提升霧霾治理成效。②對造成環(huán)境污染的個人實施嚴(yán)厲處罰。以焚燒秸稈為例，之所以在旅游城市周邊有農(nóng)民會冒著風(fēng)險焚燒秸稈，主要緣于違法成本較低，不會對焚燒秸稈的農(nóng)民帶來巨大經(jīng)濟損失。基于此，建議相關(guān)執(zhí)法部門加大環(huán)境污染的處罰力度，當(dāng)處罰給他們帶來巨大“傷害”后，他們便會自覺遠(yuǎn)離污染環(huán)境的行為。③給予廣大人民群眾參與霧霾治理的機會。過去很長一段時間以來，很多旅游城市在霧霾協(xié)同治理的過程中均缺乏廣大人民群眾的真正參與，由此也降低了他們參與霧霾協(xié)同治理的積極性。因此，建議未來我們的旅游城市在霧霾協(xié)同治理的過程中，應(yīng)給予群眾參與的真正機會，讓他們真正參與到霧霾協(xié)同治理的行動中來。當(dāng)廣大人民群眾參與霧霾治理的積極性真正得以提升后，旅游城市霧霾協(xié)同治理成效必然可得以有效提升。

四、結(jié)語

旅游城市在霧霾治理方面采用協(xié)同治理機制的主要目的是提高霧霾治理的效能，維護(hù)和增進(jìn)公共利益，從而更好地促進(jìn)自身發(fā)展。當(dāng)前我國旅游城市霧霾協(xié)同治理存在的困境主要包括聯(lián)防聯(lián)控機制尚不完善;政府財政補貼負(fù)擔(dān)沉重;傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待調(diào)整;群眾參與積極性有待提升。為更好促進(jìn)旅游城市霧霾協(xié)同治理，未來需對現(xiàn)有聯(lián)防聯(lián)控機制進(jìn)行不斷完善，建立市場機制引導(dǎo)私有企業(yè)資金進(jìn)入，逐步優(yōu)化自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，切實調(diào)動群眾的霧霾治理參與積極性。只要能切實做好上述幾個方面，旅游城市的霧霾協(xié)同治理成效必然會不斷得以提升。誠然，當(dāng)前我國旅游城市在霧霾協(xié)同治理方面存在的困境仍有很多，并不僅僅局限于本文所述。未來希望有更多專家學(xué)者參與到本課題的研究中來，共同探索旅游城市霧霾協(xié)同治理出路。

（作者單位：香港理工大學(xué)）