三大政策合力“抗壓”

劉琳

面對經濟下行壓力，2019年宏觀調控如何把握好節奏力度，更精準發力？

2018年底召開的中央經濟工作會議提出，要全面正確把握宏觀政策、結構性政策、社會政策取向，確保經濟運行在合理區間。

宏觀政策強化逆周期調節，結構性政策突出向改革要動力，社會政策則起到兜底保障功能。可以說，三大政策協同發力，為2019年經濟穩中求進搭建出了立體的政策框架。

加力提效

2018年中央經濟工作會議指出，積極的財政政策要“加力提效”。這是近幾年中央經濟工作會議上，第一次用這四個字定位來年的財政政策。

向前追溯可以發現，中央經濟工作會議對來年財政政策的定位，包括積極的財政政策取向不變、財政政策要更加積極有效、積極的財政政策要加大力度，等等。“將加力、提效并行提出，既注重政策力度，也強調實施效果，意味著2019年財政政策對經濟穩定增長的意義將十分關鍵。”中國社科院財經戰略研究院研究員張斌對記者說。

如何加力提效？中央經濟工作會議明確提出兩點，即實施更大規模的減稅降費和較大幅度增加地方政府專項債券規模。

2018年，減稅降費就已經成為財政政策的關鍵詞。國家稅務總局數據顯示，從2018年5月1日起陸續實施的深化增值稅改革三項措施，即降低增值稅稅率、增值稅留抵稅額退稅、統一小規模納稅人標準，在當年5月至10月合計減稅2980億元。

“2019年的減稅降費政策，將更加突出普惠性。”中國財政科學研究院副院長白景明對記者表示。進一步簡并增值稅稅率、推動增值稅留抵退稅改革，小微、科技型初創企業有望獲得普惠性稅收免除等，都將是增值稅減稅的重要選擇。

再看地方政府專項債券。除2018年外，在近幾年的中央經濟工作會議中，只有2015年會議提出改進地方政府債券發行辦法，其他歷年會議官方通稿均未提到地方政府債券。“這次不僅提了，還具體到專項債券，并明確點出要較大幅度增加發行規模。”張斌說。

在受訪經濟學家看來，發行地方政府專項債券，將成為基建融資的重要途徑。而地方基建對經濟穩增長有重要作用。

“地方政府債券是地方基建投融資的最主要來源之一，往年都要從3月以后才開始發債，2018年更晚一些，下半年地方政府債券發行節奏才開始加快。”中國財政科學研究院研究員孫潔對記者表示。

2018年12月底召開的十三屆全國人大常委會第七次會議，審議通過授權提前下達部分新增地方政府債務限額的議案。這意味著2019年地方發債步驟將整體提前。

此外，地方政府專項債券種類也有望擴容。自2018年8月財政部發布《關于做好地方政府專項債券發行工作的意見》后，多地在發行全國通行的專項債品種外，涌現了一批根據本地項目需求而發行的項目收益專項債。2019年，這一趨勢很可能將會延續，未來鄉村振興、生態環保、保障性住房、公立醫院、公立高校、交通、水利、市政基礎設施等領域，將成為地方政府項目收益專項債的主要發力對象。

積極的財政政策與中央財政赤字關系密切，2019年，為實現財政政策的加力提效，中央財政赤字率可能如何調整？《財經國家周刊》對經濟學家的調查結果顯示，約有三分之二的受訪人士認為，2019年中央財政赤字率有可能處于3.0%至3.5%之間。

強化逆周期調節，需要貨幣政策營造一個適宜的流動性環境，引導貨幣信貸及社會融資規模的合理增長。

松緊適度

2016年、2017年連續兩年中央經濟工作會議中，用于貨幣政策定位的“中性”一詞，在2018年會議中沒有再度出現，取而代之的措辭是“穩健的貨幣政策要松緊適度”。

會議指出，2019年的貨幣政策要保持流動性合理充裕，改善貨幣政策傳導機制，提高直接融資比重，解決好民營企業和小微企業融資難融資貴問題。

中國人民大學財金學院教授趙錫軍認為，強化逆周期調節，需要貨幣政策營造一個適宜的流動性環境，引導貨幣信貸及社會融資規模的合理增長。2018年M2同比增幅一直處于9%以下的低位，11月更是創出了同比增幅8%的歷史新低。

“M2和社會融資總量增速走低，可能讓流動性整體上相對緊張，從而影響金融向實體經濟輸血。”趙錫軍說。

但流動性偏松到何種程度，其平衡點的尋找將是2019年貨幣政策一大考驗。目前地方政府債務規模尤其是隱性債務規模仍然較大，防范化解重大風險攻堅戰仍然是未來重要任務。會議對防范化解重大風險攻堅戰，強調要做到堅定、可控、有序、適度，位于第一位的仍然是“堅定”。

在這種背景下，逆周期調節絕不是大水漫灌、強刺激。鑒于存在促進流動性和防風險的雙重目標，2019年的貨幣政策仍需相機預調微調。對于未來利率的預計，受訪經濟學家觀點并不一致。有30%多的受訪者預計2019年央行基準利率仍保持不變，另有40%多的受訪者預計可能會出現一次降息。

防風險的大原則下，除利率之外，貨幣政策還有多種工具可供使用，精準激發微觀主體活力。2018年12月，央行宣布推出政策工具“定向中期借貸便利”（TMLF），針對民營和小微企業實施結構性降息，TMLF資金的利率有15個基點的優惠。此外央行還新增再貸款和再貼現額度1000億元，定向滴灌民營和小微企業。

“通過金融手段定向為中小企業降成本，疏解民營企業融資難，依然是2019年逆周期調節的關注點。”趙錫軍說。

2018年12月24日召開的國務院常務會議對此也做出安排。會議要求，要完善普惠金融定向降準政策;將支小再貸款政策擴大到符合條件的中小銀行和新型互聯網銀行;出臺小微企業授信盡職免責的指導性文件;加快民企上市和再融資審核;支持資管產品、保險資金依規參與處置化解民營上市公司股權質押風險。

“改善金融服務，將成為財政減稅降費的重要補充，為民營和中小微企業帶來降成本的實際利益。”中國國際經濟交流中心研究員徐洪才對記者表示。

向改革要動力

如果說宏觀政策更強調針對經濟形勢的預調微調，那么2019年更深層更長遠的改革舉措，將來自于結構性政策。

中央經濟工作會議指出，結構性政策要強化體制機制建設，堅持向改革要動力。國資國企、財稅金融、土地、市場準入、社會管理等領域，都列入重要改革清單。

以國資國企改革為例，會議指出，要堅持政企分開、政資分開和公平競爭原則，做強做優做大國有資本，加快實現從管企業向管資本轉變，改組成立一批國有資本投資公司，組建一批國有資本運營公司。

2018年12月，包括華潤集團、中國航空工業集團等多家央企，被納入新一輪國有資本投資公司試點企業名單，這意味著國資投資公司試點擴容，將繼續成為2019年國企改革的看點。

國務院國資委研究中心研究員胡遲認為，國有資本投資公司通過投融資、資本運作等方式，能夠引導市場資金的投資方向，從而起到化解過剩產能、激勵創新、促進經濟高質量發展的作用。

民企和外企方面，進一步放寬市場準入，則是結構性政策的重要體現。中央經濟工作會議提出，針對外資，2019年要放寬市場準入，全面實施準入前國民待遇加負面清單管理制度，保護外商在華合法權益特別是知識產權，允許更多領域實行獨資經營。

助力

社會政策并非只有兜底功能，如果發揮得力，對經濟增長也會起到助力作用。

2018年12月24日召開的國務院常務會議也要求，要按照競爭中性原則，在招投標、用地等方面，對各類所有制企業和大中小企業一視同仁。對民間投資進入資源開發、交通、市政等領域，除另有規定外，一律取消最低注冊資本、股比結構等限制。

兜底保障

“面對2019年經濟發展面臨的國際國內挑戰，既要依靠宏觀調控的靈活性，也要依仗改革開放的深化，落到最基本的則是要靠社會政策，確保經濟社會在一系列不確定性中，保持穩定的大局。”張斌說。

為此，中央經濟工作會議指出，社會政策要強化兜底保障功能，實施就業優先政策，確保群眾基本生活底線，寓管理于服務之中。

多位受訪專家表示，2019年我國在推動制造業高質量發展的同時，需要注意到相應的產業銜接風險。“一些新產業、新動能還處于起步階段，而舊產能則面臨主動或被動的淘汰，新舊產能存在一定程度的青黃不接，可能對就業帶來壓力。”徐洪才說。

中央經濟工作會議提出，要把穩就業擺在突出位置，重點解決好高校畢業生、農民工、退役軍人等群體就業。

社會政策并非只有兜底功能，如果發揮得力，對經濟增長也會起到助力作用。教育、養老、健康醫療等跟生活和保障息息相關的領域，已經成為居民消費的重頭戲，提供優質的民生領域的產品、服務，并做好與之相應的保障，是高質量發展的題中應有之義。

中央經濟工作會議在這些領域也做出了明確安排。比如醫保藥品目錄將擴容，會議提出把更多救命救急的好藥納入醫保。“這會給相關患者帶去福利，治病成本降低了，將在其他方面釋放更多購買力，培養社保體系和消費的良性循環。”張斌說。

此外，針對房地產市場，會議再度強調堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”這一定位，提出因城施策、分類指導，夯實城市政府主體責任，完善住房市場體系和住房保障體系。

《財經國家周刊》對經濟學家的調查結果顯示，針對一、二線城市和三、四線城市的房地產市場，分別有90%多和約70%的受訪人士預計，房價與2018年相比變化不大，或持平，或呈現穩中微升、穩中微降的小幅變化。