“一張清單”打開市場活力之門

安蓓 陳煒偉 于佳欣

2018年12月25日，國家發展改革委、商務部正式發布《市場準入負面清單（2018年版）》。

隨著新版市場準入負面清單的發布，我國市場準入負面清單制度進入全面實施新階段，實現清單之外所有市場主體“非禁即入”。

那么，市場準入負面清單有哪些特點？意義何在？如何落實？

一張清單管準入

“全面實施市場準入負面清單制度是黨中央為不斷完善社會主義市場經濟體制作出的重大決策部署，是一項重大制度創新。”國家發展改革委體改司司長徐善長在當日召開的新聞發布會上說。

市場準入負面清單制度，是指以清單方式明確列出中華人民共和國境內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排。負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。

清單主體包括“禁止準入類”和“許可準入類”兩大類，共151個事項、581條具體管理措施。對于禁止類事項，市場主體不得進入，行政機關不予審批。對于許可準入類事項，由市場主體提出申請，行政機關依法依規作出是否予以準入的決定，或由市場主體依照政府規定的準入條件和準入方式合規進入。

徐善長說，2018年版負面清單將我國產業政策、投資政策及其他相關制度中涉及市場準入的內容直接納入，確保“全國一張單”的權威性與統一性。“市場準入負面清單應由國務院統一制定，未經國務院授權，各地區各部門不得自行發布市場準入負面清單，不得擅自增減、變更市場準入負面清單條目。”

54%

與試點版負面清單相比，2018年版負面清單事項減少177項，具體管理措施減少288條，大幅壓減54%。

“將所有分散各處的禁止、許可事項在一張清單上集成，做到‘一網打盡、一單列盡，既清晰表明了市場準入的‘紅線所在，又明確地給市場主體點亮了‘交通燈。”重慶大學公共管理學院教授陳升說。

2016年3月，我國制定《市場準入負面清單草案（試點版）》，在天津、上海、福建、廣東四省市先行試點。2017年，試點范圍擴大到15個省市。在總結試點經驗基礎上，形成2018年版負面清單。

與試點版負面清單相比，2018年版負面清單事項減少177項，具體管理措施減少288條，大幅壓減54%。

“進一步放寬市場準入的余地還很大。”商務部條法司副巡視員葉軍說，要以放寬服務業準入為突破口，推動各領域市場準入限制進一步放寬，不斷縮減清單事項。

在2018年版負面清單中，專門增設了“地方性許可措施”欄目。徐善長說，將少量全國性管理措施未涵蓋、符合清單定位且由省級人民政府按照相關立法程序制定的地方性市場準入管理措施納入，進一步體現了地區差異性，提升清單的完備性。

各類市場主體同等準入

市場準入負面清單制度建立后，無論國企還是民企，無論內資還是外資，無論大企業還是中小企業，都一視同仁，享有同等市場準入條件待遇，實現規則平等、權利平等、機會平等。

“市場準入負面清單‘非禁即入理念背后，體現的是‘公平，即在清單面前，實現‘人人平等，清單外領域，做到‘英雄不問出處，這是政府管理方式和理念的重大變革。”陳升說。

徐善長強調，有關部門將進一步清理清單之外針對市場準入環節的審批事項。負面清單之外，不得對民營企業設置不合理或歧視性準入條件，不得采取額外準入管制措施。對于清單內的管理措施，要進一步明確審批條件和流程，對所有市場主體公平公正、一視同仁。

我國市場準入負面清單制度進入全面實施新階段，實現清單之外所有市場主體“非禁即入”。

2018年6月底我國發布了2018年版外商投資準入負面清單。徐善長說，外商投資準入負面清單僅針對境外投資者，屬于外商投資管理范疇;市場準入負面清單是適用于境內外投資者的一致性管理措施，屬于國民待遇的一部分。外商投資準入負面清單之外的領域，按照內外資一致原則實施管理。

清單編制體現法治原則。“務求清單所列出的每一事項于法有據。”中國宏觀經濟研究院研究員郭麗巖說，對沒有法律法規依據的規定集中清理，但凡列入清單的管理事項，必須經由法律、行政法規、國務院決定或地方性法規設立，堅決避免于法無據事項進入清單。

徐善長說，全面實施市場準入負面清單制度，厘清了市場和政府在市場準入環節發揮作用的邊界。“市場主體可以一目了然地知曉什么不能做、什么需要審批許可、什么可以自主決定，有利于打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘，將‘剩余決定權和‘自主權賦予市場主體，讓市場這只‘看不見的手發揮決定性作用。”

讓清單“動”起來

在全國市場實行統一的負面清單制度，世界上并無成熟的經驗可循。這項創新性改革，如何落實？

信息公開，是政策透明度的保障。徐善長說，已初步建立市場準入負面清單信息公開機制，向社會公開有關內容信息，便于市場主體實時查詢。下一步，還將進一步豐富信息公開內容，不斷提升市場準入政策透明度和負面清單使用便捷性。

清單動態調整，是提高政策科學性的關鍵。專家認為，清單管理并非僵化管理，隨著改革開放進展、經濟結構調整、法律法規修訂、“放管服”改革推進，針對市場準入的規制措施也會發生變化。

葉軍介紹，下一步將著手建立市場準入負面清單動態調整機制，探索建立第三方評估機制。通過動態調整機制推動不斷放寬市場準入限制，進一步縮減清單事項，優化清單結構，增強清單事項的科學性、規范性和完備性。

“讓清單‘動起來，是實現市場準入有效規制的基礎與保證，為市場準入負面清單管理制度注入‘活的靈魂。”中國政法大學民商經濟法學院助理教授任啟明說。

國家發改委體改司副司長萬勁松說，為應對經濟運行可能出現的潛在風險，堅持底線思維，保留了對特殊情況下啟動市場準入限制的權限，明確因特殊原因需采取臨時性準入管理措施的，經國務院同意，可作為特別事項條款，實時列入清單。

全面實施市場準入負面清單制度，要求政府從“重事前審批”轉變為“加強事中事后監管”，將監管關口后移。

“實行市場準入負面清單制度，并非放任不管，而是把激發市場活力與優化市場監管服務有機統籌，切實把該放的放足，該管的管好。”上海社科院研究員李建偉說。

徐善長說，這有利于明確政府發揮作用的職責邊界，強化政府在戰略、規劃、政策、標準等制定和實施方面的功能。同時，將進一步推動相關審批體制、投資體制、監管機制、社會信用體系和激勵懲戒機制的改革，進一步完善與市場準入制度相關的法律、法規，推進國家治理體系和治理能力現代化。