2019財政增與減

劉琳

2019年伊始，國務(wù)院常務(wù)會議便推出了新一輪針對小微企業(yè)的減稅大禮包。1月9日的國務(wù)院常務(wù)會議決定，對小微企業(yè)實施一批新的普惠性減稅措施，包括大幅放寬可享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的小型微利企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加大所得稅優(yōu)惠力度等多項措施。

在這批減稅措施下，小型微利企業(yè)年應(yīng)納稅所得額不超過100萬元、100萬元到300萬元的部分，分別減按25%、50%計入應(yīng)納稅所得額，使稅負(fù)降至5%和10%。“這輪小微企業(yè)減稅是對2019年財政政策強調(diào)加力提效的一個有力詮釋。”中國財政科學(xué)研究院副院長白景明對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

那么，在加力提效的積極財政政策大方針下，2019年中央和地方將面臨怎樣的財政形勢？財政支出又會如何安排主次重點？《財經(jīng)國家周刊》記者采訪發(fā)現(xiàn)，未來的財政政策和財政形勢，在總量和結(jié)構(gòu)上都將圍繞增、減二字調(diào)整。

增長減速

財政收入增長減速，可能成為財政政策進(jìn)一步發(fā)力的客觀結(jié)果。

“加大減稅降費的力度，對財政收入的增長顯然會帶來壓力。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌對記者說，“但這是主動為之的結(jié)果，是在經(jīng)濟(jì)下行背景下為企業(yè)和個人帶去紅利、增加微觀主體活力的表現(xiàn)。”

這一趨勢在2018年四季度就已經(jīng)體現(xiàn)出來。2018年前三季度我國中央財政收入一直保持了較快的同比增長，但進(jìn)入10月份，全國一般公共預(yù)算收入增速由正轉(zhuǎn)負(fù)。

95%

調(diào)整后的小型微利企業(yè)的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，將覆蓋95% 以上的納稅企業(yè)，涉及企業(yè)1798 萬戶，其中98% 為民營企業(yè)。

“財政收入增幅下降，有經(jīng)濟(jì)下行壓力帶來的因素，但也是從2018年上半年起一系列減稅降費措施開始起效的一個體現(xiàn)。”白景明說。

財政部部長劉昆近日表示，2019年減稅降費在制定方案時，將把握三個原則：突出普惠、簡明易行、盡早實施生效。

以1月9日國務(wù)院常務(wù)會議推出的新一輪減稅政策為例，調(diào)整后的小型微利企業(yè)的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，將覆蓋95%以上的納稅企業(yè)，涉及企業(yè)1798萬戶，其中98%為民營企業(yè)。

此外，一攬子的新年減稅禮包，還包括對小微企業(yè)、個體工商戶和其他個人的小規(guī)模納稅人的增值稅優(yōu)惠，對增值稅小規(guī)模納稅人在50%幅度內(nèi)減征資源稅、教育附加費等稅費，以及擴展投資初創(chuàng)科技型企業(yè)享受優(yōu)惠政策的范圍等。

“這些都是直接提高標(biāo)準(zhǔn)、放寬范圍，實打?qū)崱⒂才鲇病娬{(diào)普惠，而且都是從1月1日起就開始實施，見效早。”白景明說。一攬子減稅禮包預(yù)計每年可再為小微企業(yè)減負(fù)約2000億元。這意味著2019年的減稅政策也將更早、更明顯地傳導(dǎo)至財政收入增速上。

而在主動為之的財政收入增速下調(diào)之外，被動因素在2019年可能也將凸顯。中國人民大學(xué)于2018年12月發(fā)布的《2018～2019年中國宏觀經(jīng)濟(jì)報告》認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)下行壓力的進(jìn)一步加大使得2019年政府收入增速可能出現(xiàn)明顯回落。

中國人民大學(xué)教授劉元春認(rèn)為，2018年前三季度政府性基金收入累計同比增長28%，是政府收入的一個有力支撐。但上述報告預(yù)計，進(jìn)入2019年后，隨著房地產(chǎn)土地市場的調(diào)整，政府性基金收入增速也將出現(xiàn)明顯下滑。

支出增減分化

收入放緩之下，支出如何安排，政府收入如何劃分，就成為財政政策中更加關(guān)鍵的看點。

財政收支和央地債務(wù)的增減之下，地方債務(wù)的風(fēng)險聚集在2019年可能會更為突出，防風(fēng)險將繼續(xù)成為2019年財政工作的重點。

記者發(fā)現(xiàn)，2019年不同領(lǐng)域的財政支出將體現(xiàn)出增減分化的特點。2018年底召開的全國財政工作會議，在談到2019年財政政策加力提效之后的第二點，便提出要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，樹立過緊日子的思想，嚴(yán)格壓縮一般性支出，加大對重點領(lǐng)域支持力度，提高資金配置效率，有效降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。

“減的方面，主要是一般性支出，更明確一點，則是指‘三公支出。”國家信息中心研究員牛犁對記者說。

劉昆則于近日給出了2019年“三公”經(jīng)費預(yù)算的壓縮目標(biāo)。劉昆表示，要嚴(yán)控“三公”經(jīng)費預(yù)算，一般性支出要壓減5%以上，取消低效無效支出，對于不該花的錢財政部門就要做“鐵公雞”一毛不拔。

“增的方面將主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)形勢穩(wěn)增長所需要的各方面支出上，聚焦重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，以及民生支出。”張斌說，脫貧攻堅、三農(nóng)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、民生等方面的投入，均在其列。

“在財政收入增長壓力不斷增加的情況下，過緊日子將該省的錢省下來，加大對重點領(lǐng)域的支持力度，才能使財政更好服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局。”牛犁對記者表示。

值得注意的是，“過緊日子”不僅僅是少花錢那么簡單，背后是財政預(yù)算改革的進(jìn)一步深化。

劉昆近日表示，除減稅降費外，2019年財政政策加力提效的另一大體現(xiàn)，就是提高財政資金配置效率和使用效益。

2019年我國將通過擴圍、優(yōu)化、融合等多項舉措，實現(xiàn)財政資金使用效率的提高，比如將預(yù)算績效管理延伸至基層單位和資金使用終端，擴大中央部門和單位整體績效評價試點范圍，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的預(yù)算績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，研究出臺績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤的激勵約束機制，推動重大政策和項目績效評價結(jié)果報送同級人大，并向社會公開等。

另有多位專家建議，隨著精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深化，2019年還應(yīng)加快扶貧資金動態(tài)監(jiān)控機制建設(shè)，從而保證扶貧資金的配置和使用提高效益。

新增發(fā)債額度

收入放緩、支出壓力增大，除了節(jié)省“三公”經(jīng)費、提高財政資金使用效率之外，另一個保證合理支出的途徑，便是加大發(fā)債力度。

加大發(fā)債力度，首先就體現(xiàn)在提前發(fā)債上。2018年底召開的十三屆全國人大常委會第七次會議決定，在2019年3月全國人民代表大會批準(zhǔn)當(dāng)年地方政府債務(wù)限額之前，授權(quán)國務(wù)院提前下達(dá)2019年新增地方政府債務(wù)限額1.39萬億元，其中新增一般債務(wù)限額5800億元、新增專項債務(wù)限額8100億元。

劉昆近日表示，目前，這些新增債務(wù)限額均已下達(dá)到地方。

“僅僅下達(dá)還不夠，下一步更為重要的是如何安排資金、啟動發(fā)債工作，并確保債券資金有效使用。”白景明說。

據(jù)記者了解，目前財政部要求各地在2019年1月份就開始啟動發(fā)債，決不允許出現(xiàn)因新增債券遲遲不能發(fā)行影響重大項目進(jìn)展情況。部分一季度不具備施工條件的地區(qū)，比如東北地區(qū)等，才可以結(jié)合實際適當(dāng)延后。

在債券資金的投向上，結(jié)構(gòu)性特征也十分突出。劉昆近日表示，提前下達(dá)的2019年部分新增地方政府債券資金，要重點支持國家重大戰(zhàn)略，落實易地扶貧搬遷、貧困地區(qū)特別是“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、污染防治、棚戶區(qū)改造等領(lǐng)域，并推進(jìn)重大鐵路項目、高速公路、重大水利工程、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等方面的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

除了地方政府債券的增發(fā)之外，中央財政赤字率同樣受到市場關(guān)注。

2018年，我國中央財政赤字率為2.6%，中國人民大學(xué)《2018～2019年中國宏觀經(jīng)濟(jì)報告》認(rèn)為，考慮到國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢壓力，2019年中央財政赤字率可以達(dá)到3%左右，并建議中央財政要積極利用國債發(fā)行規(guī)模的提高，來增加政府支出能力，以加大改革推行的力度。

不過，有多位專家對記者表示，2019年中央財政赤字率即使提高，也不可大幅提高。

“按照目前的政府債務(wù)統(tǒng)計口徑，地方政府專項債是不計入赤字的。”張斌說。

2018年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，要較大幅度增加地方政府專項債券規(guī)模。因此即使不考慮中央財政赤字率的變化，僅從地方專項債的角度考慮，2019年央地財政的新增債務(wù)總規(guī)模也將呈上升趨勢。

力防風(fēng)險

財政收支和央地債務(wù)的增減之下，地方債務(wù)的風(fēng)險聚集在2019年可能會更為突出，防風(fēng)險將繼續(xù)成為2019年財政工作的重點。

劉昆近日表示，積極財政政策加力提效，絕不是要搞“大水漫灌”式的強刺激、突破債務(wù)風(fēng)險底線，或是搞政府大包大攬，而要平衡好穩(wěn)增長和防風(fēng)險的關(guān)系。

劉元春認(rèn)為，2019年地方政府及融資平臺的債務(wù)風(fēng)險可能將加大，甚至局部地區(qū)的風(fēng)險可能會集中暴露。

比如，一大風(fēng)險點可能來自地方政府土地出讓金的增長壓力。2018年11月，地方政府土地出讓金收入占地方政府性基金預(yù)算本級收入的比重超過90%。土地出讓金收入的增速在2018年呈現(xiàn)整體下降趨勢，2019年這部分收入增長勢頭如果繼續(xù)下滑，那么部分地區(qū)的還債能力將捉襟見肘。

在這種背景下，多位專家對記者表示，2019年應(yīng)加強關(guān)注局部區(qū)域財政收入的問題，特別是基層財政收入下降帶來的各種民生問題。

1月9日召開的國務(wù)院常務(wù)會議在部署一攬子減稅措施的同時，也對因此可能造成的地方財政壓力做出安排，會議指出，為彌補因大規(guī)模減稅降費形成的地方財力缺口，中央財政將加大對地方一般性轉(zhuǎn)移支付。

中國人民大學(xué)《2018～2019年中國宏觀經(jīng)濟(jì)報告》建議，還可以考慮擴大財政平準(zhǔn)基金的規(guī)模，設(shè)立過渡期基層財政救助體系。

劉元春認(rèn)為，財政政策目前已經(jīng)確定的多種舉措，都對防風(fēng)險具有積極效力。比如對于那些創(chuàng)新活力強、升級壓力大的行業(yè)進(jìn)行全面減稅，雖然會對財政收入帶來壓力，但是卻可以促進(jìn)就業(yè)，有助于實現(xiàn)“穩(wěn)就業(yè)”的目標(biāo)。再比如，增加地方專項債券規(guī)模，可以起到“堵后門、開正門”的效果，防范地方隱性債務(wù)的積累。

上述報告還建議，要防范部分地方政府通過非稅收入等方式變相加大企業(yè)負(fù)擔(dān)，同時可以考慮利用積極的財政政策加大養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)以及中高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展，釋放相應(yīng)的需求。