淺析PPP模式下工程項目管理中的問題與對策

文/李易宸 中建水務環保有限公司 北京 100037

1、PPP模式的概念及特點分析

1.1 PPP模式的概念

PPP（Public-Private-Partnership） 模式，即政府與社會資本合作，是指政府方與社會資本方建立合作伙伴關系，通過適當的利益共享和風險共擔機制，為社會提供公共服務或產品的一種方式，是公共基礎設施領域較為常見的一種投融資模式。PPP較為典型的模式為：政府方通過政府采購形式與中標社會資本方組成的SPV（Special-Purpose- Vehicle）公司簽訂特許經營合同，然后由SPV公司負責項目具體的實施[1]。在此過程中，政府方一般會與金融機構達成一定的費用支付擔保協議，從而保證了SPV公司順利和便捷的融資。

1.2 PPP模式的特點分析

（1）PPP模式充分調動了社會資本方的積極性，拓寬了社會資本方進入基礎設施及公共服務領域的渠道和路徑，政府方管理職能發生轉變。PPP模式既可以緩解政府暫時性財政壓力的，也能夠提高后期的服務水平和運營效率。

（2）在實踐中，應用PPP模式時會涉及包括政府實施機構、PPP咨詢機構、項目公司及運營商等多方主體，參與各方涉及的利益關系和風險關系非常復雜，使得應用PPP模式時合同關系管理變的尤為重要。

（3）PPP項目一般情況下沒有具體的報價清單，項目實體質量難以把控，導致項目造價較難控制。SPV公司融資較難一次性完成，易出現“斷供”情況。另外，公共基礎設施建設周期較短，政府方會有明確的投用時間要求，因此，工期滯后將給政府方造成較為不良的影響[2]。

2、PPP模式下項目管理工作與傳統項目管理工作的區別分析

2.1 項目預期目標的區別

傳統的工程項目，各參與單位均以自身獲得最大利益為主要預期目標。在平衡各方利益的同時，如何達到預期目標，是項目管理工作的重點。PPP模式下，政府方和社會資本方共同的預期目標是如何保證使用較少的投資獲得更大的收益。因此，對于SPV公司項目管理工作，如何在控制投資和成本的情況下，加快工程建設進度，盡早轉入運營期，以獲得最大投資收益，是其主要的預期目標。

2.2 項目成本控制的區別

PPP項目體量一般比傳統工程項目大，因此，成本控制的重要性也尤為突出。與傳統項目成本管理相比，PPP項目的成本控制特點包括：（1）PPP項目成本控制需從項目全周期考慮。為滿足運營階段政府考核要求，保證運營最大化的收益，項目前期設計施工階段一定范圍內的成本增加，可能對項目整體是有益的；（2）PPP項目涉及大體量投資建設，使得參與單位重視程度增加，項目管理層級升級，成本控制工作更加清晰。

2.3 項目進度管理的區別

與傳統項目進度管理相比，PPP模式下，工期及時滿足施工階段的合同履約關系到運營階段能否正常開始，是否能夠達到政府關于工期的績效考核目標。PPP項目可以利用項目參與各方的整體資源，解決項目中的難點問題，更有利于項目整體進度的把控和管理。

3、PPP模式下工程項目管理的問題與對策分析

3.1 PPP模式相關法律法規不完善，管理體系缺失

自PPP模式在我國推廣以來，未有關于PPP的法律法規出臺，現有相關法律法規大部分為國家部委、地方政府及各行業出臺的指導性意見和管理條例。PPP模式作為一種較新的模式，需要在國家政策法規的約束下實施。同時，PPP模式下部分政府方和社會資本方的合作方式仍延用陳舊的政企管理體系，無法適應新形勢下靈活的政企關系。因此，應盡快出臺PPP模式相關的法律法規和政策，在根本上保障PPP模式的發展。另外，PPP模式下的管理體系需要政府方與社會資本方共同協商確定，在充分調研后，雙方應就項目實施的環境、條件和目標等達成一致，根據達成的一致性要求優化和完善管理體系，才能夠保證項目實施受到管理體系的約束。

3.2 PPP模式下管理者的角色定位不準確，管理混亂

PPP模式下的工程項目是由政府方和社會資本方共同參與，在實際管理過程中，具體的管理主導者、各部分的管理責任者及管理范圍和權限等較難有明晰的界定，造成工程項目在具體實施過程中各方角色定位不明，管理容易發生混亂。為避免PPP模式下項目實施過程中的角色定位不明確現象，需要政府方和社會資本方對項目進行全面細致的調查和論證，分析后期項目實施過程中的可能發生的問題，明確各類問題的責任主體和應對措施，保證各方管理角色和職能的銜接。

3.3 PPP模式下管理者的管理理念落后，管理水平欠缺

雖然隨著近年來國家的大力推廣和發展，PPP模式已逐步成熟和完善，但作為一種較新的模式，在實踐仍存在管理者理念落后，管理能力不夠和管理水平欠缺等問題。目前我國PPP項目大部分以基礎設施為主，社會資本方多為建設施工性企業，管理人員絕大部分為相關行業的從業者，管理理念和思維仍以施工管理為主，不能及時適應PPP模式下的項目管理需要，造成在PPP模式下項目實施存在困難。因此，相關從業人員需要及時轉變管理思維和理念，適應PPP新模式，不斷提升自身管理水平和管理能力，以便更好的服務于PPP項目管理工作。

結語：

PPP模式的應用和實踐是社會發展的趨勢，也是轉變政府職能、構建政企合作關系的新途徑。PPP模式下項目管理工作不僅需要政府層面出臺法律法規，完善管理體系，也需要相關從業者適應新模式，轉變管理思維，提高管理水平，從而推動PPP模式在工程項目中的進一步應用和發展。