鄉(xiāng)村共同體構建的政策依據及法律保障

陳妮艷 徐璟

摘? 要：鄉(xiāng)村共同體是中國社會幾千年歷史發(fā)展的產物，有助于維護鄉(xiāng)村的穩(wěn)定祥和。新時代美麗鄉(xiāng)村共同體建設是全面建成小康社會的重要組成部分。明確其法理依據，從法律制度上對其進行保障，在當前是十分必要的。因此，應加強有關美麗鄉(xiāng)村建設的科學立法，夯實法治基礎;重視美麗鄉(xiāng)村法治文化建設，營造良好法治氛圍;完善農村社會保障法律制度，保障農民利益;創(chuàng)新構建適用于美麗鄉(xiāng)村建設的農村社會治理法律制度，筑牢法治屏障。

關鍵詞：鄉(xiāng)村共同體;美麗鄉(xiāng)村;政策依據;法律保障

中圖分類號：D630???????? 文獻標識碼：A????????? 文章編號：1671-9255（2019）03-0033-04

“共同體”的概念由德國著名社會學家 F·滕尼斯在其著作《共同體與社會》中指出并闡明。“共同體”即建立在人們自然意志原始的選擇之上，是一個有機的、完整的生命體，這就是共同體的本質。[1]我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會是在一定區(qū)域范圍內的群居社會，繁衍生息，形成一致的生產、生活方式，產生以“麥元村”、“大李莊”、“金家寨”等命名的大同小異的自然村。村民們互幫互助、自給自足，過著相對封閉的生活，就是典型的鄉(xiāng)村共同體。當前，鄉(xiāng)村共同體隨著時代的變化發(fā)生了很大變遷，尤其是進入到鄉(xiāng)村振興的新時期，2018年和2019年中央一號文件分別提出走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路和全面推進鄉(xiāng)村振興的目標。建設“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的美麗鄉(xiāng)村，賦予鄉(xiāng)村共同體更豐富的內涵。

一、我國鄉(xiāng)村共同體的歷史變遷

我國鄉(xiāng)村共同體的變遷經歷了清朝末期、民國時期、新中國成立到改革開放前、改革開放至今四個階段。前三個時期，鄉(xiāng)民們的生產、生活、社交等方式大同小異，均是在封閉區(qū)域內過著自給自足的生活。清朝末期，村民依靠土地過著自給自足的農耕生活;民國時期，形成了“閭鄰制”的鄉(xiāng)村社會;新中國成立到改革開放前，共產黨的領導深入基層，國家權力到達行政村。改革開放至今，鄉(xiāng)村共同體不再局限于封閉的區(qū)域，邁向了城鎮(zhèn)化。

（一）清朝末期的鄉(xiāng)村共同體

在這個時期，土地幾乎是鄉(xiāng)民們賴以生存的唯一資源。百姓在這不可流動的土地上過著自給自足的農耕生活，沒有人敢輕易離開，逐漸形成了一個封閉而又穩(wěn)定的共同體。一代代鄉(xiāng)民們圍繞農耕技術的學習、傳承周而復始地生活著，形成了當時鄉(xiāng)村共同體的基本模式。伴隨而來的是鄉(xiāng)村祖訓、家規(guī)、民俗、倫理道德等傳統(tǒng)，所有的宗教活動、大型祭祀、鄉(xiāng)村經濟、鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃等都是由本家族來組織，基本采用祖訓來規(guī)范所屬鄉(xiāng)民的社會活動和行為規(guī)范。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)就是評判標準，族長就是鄉(xiāng)村秩序的執(zhí)行者、維護者，擁有至高無上權力。族內糾紛、村民糾紛、事務處理等往往族長一言而決。其效力不低于官府衙門，甚至有的權力是被公眾和法律認可的。對于那些不服族長仲裁和違反族規(guī)的鄉(xiāng)民，族長有絕對的處罰權。也正是因為這樣，鄉(xiāng)村秩序才得到有效的維護。瞿同祖認為“家族實為政治、法律的單位，政治、法律組織只是這些單位的組合而已，這是家族本位政治法律的理論的基礎”。[2]從此可以看出，在清朝末期，鄉(xiāng)村就是一個不流動的共同體。鄉(xiāng)民們以祖訓、村規(guī)來約束大家的社會活動和行為。族長擁有絕對的威望和權力，是整個鄉(xiāng)村穩(wěn)定和秩序的維護者。

（二）民國時期的鄉(xiāng)村共同體

民國推翻了帝制，但其鄉(xiāng)村社會形態(tài)沒有發(fā)生根本性變化。鄉(xiāng)民依舊是以土地為歸屬，祖訓、村

規(guī)依舊是鄉(xiāng)村生產、生活、倫理道德的基本遵循，族長依舊擁有至高無上的權力，鄉(xiāng)村依舊處于一個不流動的共同體狀態(tài)。與清末時期不同的是，南京國民政府竭力將國家權力向鄉(xiāng)村一級延伸，試圖利用保甲制控制鄉(xiāng)村社會，基本形成了“區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—閭—鄰”的閭鄰制，族長在鄉(xiāng)村的作用與地位逐漸被政府所取代。這極大地動搖了具有強大凝聚力的鄉(xiāng)村共同體狀態(tài)。1941年，日軍在占領區(qū)推行以1000戶為一大鄉(xiāng)的“大鄉(xiāng)制”，將權力集中起來。這使得宗族勢力不同程度地被排擠出政權組織之外，失去了與鄉(xiāng)村的鏈接。鄉(xiāng)村政權失去了原有的在傳統(tǒng)文化網絡中的合法性。不僅如此，日軍還沒收廟產，限制宗族勢力，排擠鄉(xiāng)村精英，并通過限定保甲長資格、舉辦訓練班、改選保甲長等方式在鄉(xiāng)村重塑新式的代理人，將保甲長的任命權牢牢控制在政府手中，讓保甲長成為政府代言人，而不是鄉(xiāng)村社會的代言人。即便是這樣，宗族勢力沒有被消滅，而是呈現不同的發(fā)展態(tài)勢。破壞嚴重的地區(qū)，宗族勢力就向村外發(fā)展，構成血緣及政治新關系。這可足見原來鄉(xiāng)村共同體傳統(tǒng)在鄉(xiāng)民心中的地位。

（三）新中國成立后到改革開放前的鄉(xiāng)村共同體

新中國成立后，通過一系列的社會主義改造運動，國家權力直達各級鄉(xiāng)村。1950年6月30日，新中國頒行《中華人民共和國土地改革法》，廢除封建土地制度，沒收地主土地，還田于民。土地改革給全國農民帶來了實惠，也促使國家政權深入到每個鄉(xiāng)村。1953年底中共中央發(fā)出《關于發(fā)展農業(yè)生產合作社的決議》，農業(yè)生產合作社運動迅速在全國展開。以解決大規(guī)模經濟建設與農副產品供應緊張的矛盾，發(fā)展社會主義經濟，改變落后的經濟狀態(tài)為目的。此后，人民公社等運動的開展，使中國在短期內就普遍建立起了一種政社合一的農村政權和農業(yè)集體經濟的組織。幾個月的時間內，絕大多數農民納入了人民公社體制內。該體制在中國農村存在了26年，對中國鄉(xiāng)村共同體發(fā)揮了極其重要的影響。在這過程中，政府逐漸直接掌握鄉(xiāng)村社會的資源，黨的領導全面深入到基層中，國家實現了對鄉(xiāng)村社會的全面掌控。此時，鄉(xiāng)村共同體的狀態(tài)依然存在著。

（四）改革開放至今的鄉(xiāng)村共同體

1978年12月份，安徽省鳳陽縣小崗村18位農民以“托孤”的方式按下紅手印，率先包產到戶，拉開了中國農村改革的序幕。同年，黨的十一屆三中全會明確把全黨的工作重點轉移到經濟建設上來。家庭聯產承包責任制在全國轟轟烈烈地展開，人民公社和生產大隊在其沖擊下迅速解體，國家的經濟、政治、社會發(fā)生巨大變化。經濟方面，由于家庭聯產承包責任制的普遍推行，單一的村落經濟不能適應時代需要，開始向多元化經濟并存的經濟所有制格局轉變。農村股份合作制經濟出現，農戶個體經濟如雨后春筍般興起，經濟結構也由單一的種植經濟向農、林、牧、副、漁等多種形式跨越，原來封閉、計劃的經濟向市場經濟轉變。隨著科學技術的應用，農村經濟產品的科技含量日益提高;政治方面，1982年，憲法開始賦予鄉(xiāng)村自治權，村民委員會自治制度普遍推行，農村居民參政議政的機會、渠道日益增加，民主權利得到尊重和保障，村民的“自由度”更寬廣，村級事務的“自治”空間擴大了。黨對農村的領導向引導、服務、發(fā)展的方向轉變;社會結構方面，農村社會向城鎮(zhèn)和現代化轉變與發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，數以萬計的農民工進軍“城市”，農村經濟也趨向“工業(yè)化”和“城鎮(zhèn)化”，城鄉(xiāng)的屏障被打破，很多農村人開始向開放的農民轉變，開始走向城市。

進入二十世紀九十年代，隨著經濟的持續(xù)快速發(fā)展，大量農民外出打工，電視等媒體也開始逐漸普及，村落的流動性大大增加。2011年，我國城鎮(zhèn)化率開始突破50%，2017年末，城鎮(zhèn)化率已經達到58.52%，年均增長1個百分點。[3]城鎮(zhèn)化導致家族體系被壓縮。長期相對封閉而又共同生活的鄉(xiāng)村共同體變成人口結構失衡、空村現象普遍、留守群體中社會問題嚴重等情況的鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村人口大遷移，男性青壯年外出務工，留下婦女兒童和老人在家，務農人員少，大量耕地閑置。鄉(xiāng)民們不再以土地為依賴，隨時可以離開。鄉(xiāng)村共同體面臨著挑戰(zhàn)、經受著考驗。

二、構建美麗鄉(xiāng)村共同體的政策依據

美麗鄉(xiāng)村是政治、經濟、文化、社會和生態(tài)五位一體協調發(fā)展，規(guī)劃科學、生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主、宜居、宜業(yè)的可持續(xù)發(fā)展鄉(xiāng)村。美麗鄉(xiāng)村的內涵是人與自然和諧相處、經濟社會發(fā)展與生態(tài)保護雙贏。美麗鄉(xiāng)村著眼“三農”全局。“三農”問題既是中國需要解決的歷史性重大課題，也是世界發(fā)達國家致力要解決的重大課題，只是在中國解決“三農”問題的任務更艱巨、更復雜、更特殊。近年來，每年的中央一號文件都是致力于解決“三農”問題。國家也隨之多次發(fā)文為解決“三農”問題提供政策支持和依據。

新中國成立到1978年12月十一屆三中全會，鄉(xiāng)村發(fā)展主要以農業(yè)互助合作社和人民公社為主，著力解決農民的溫飽問題;十一屆三中全會到2005年10月十六屆五中全會，改革開放初期，政治上建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），農村實行村民委員會的管理制度，土地上推行家庭聯產承包責任制，進入社會主義市場經濟，農民、農村迎來了前所未有的發(fā)展機遇;十六屆五中全會提出了社會主義新農村建設目標，即“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”，對新農村建設進行了全面部署，同時國家還免除了農業(yè)稅、屠宰稅、牧業(yè)稅、農業(yè)特產稅等農業(yè)四稅，推行了新農合、農低保、免學費、增加了種糧直補和價格保護等農村福利政策，農村林權制度和農村基層政治等都進行較好的改革。國家財政加大對“三農”投入，“三農”得到快速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距逐步縮小;黨的十七大提出了“要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農村建設”的新舉措，將農村建設納入了國家“四位一體”總布局，充分體現了全面、協調、科學的科學發(fā)展思想;黨的十八大提出了“要努力建設美麗中國，實現中華民族永續(xù)發(fā)展”，第一次提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協調發(fā)展共建的“美麗中國”。隨即出臺的2013年中央一號文件首次在國家層面明確提出了新農村建設要以“美麗鄉(xiāng)村”建設為目標的戰(zhàn)略思想;2014年，國家標準委編制了《美麗鄉(xiāng)村建設指南》，規(guī)定了美麗鄉(xiāng)村的村莊規(guī)劃和建設、生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)風文明、長效管理等建設要求。2015年黨的第十八屆中央委員會第五次全體會議在審議“十三五規(guī)劃”建議時，明確提出要推動城鄉(xiāng)協調發(fā)展，堅持工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村，促進農產品精深加工和農村服務業(yè)發(fā)展，增強農村發(fā)展內生動力。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確把實現鄉(xiāng)村振興視為決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。2019年《中共中央國務院關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》明確堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展總方針，進一步加大全面推進鄉(xiāng)村振興的力度。

以上關于解決“三農”問題的法規(guī)政策、提出“建設社會主義新農村”、建設“美麗鄉(xiāng)村”和“鄉(xiāng)村振興”目標的中央文件等都為建設美麗鄉(xiāng)村共同體夯實了基礎。美麗鄉(xiāng)村共同體就是在新農村建設發(fā)展的新階段和鄉(xiāng)村振興大背景下實現人與自然和諧相處、經濟社會發(fā)展與生態(tài)保護雙贏的鄉(xiāng)村社會。

三、構建美麗鄉(xiāng)村共同體的法律保障

“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略是黨的十九大做出的重大決策和重要部署。建設美麗鄉(xiāng)村是全面建成小康社會，實現中國夢的重大舉措之一，也是在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下的新時期鄉(xiāng)村共同體的新體現。當前，國家在實施農村脫貧攻堅工程，建設小城鎮(zhèn)，構建綠色、生態(tài)鄉(xiāng)村共同體，通過互聯網架構美麗鄉(xiāng)村共同體鏈接等方面取得了良好的成效。在依法治國的大背景下，我們還需要健全法律機制來保障美麗鄉(xiāng)村建設的順利進行。

（一）加強有關美麗鄉(xiāng)村建設的科學立法，夯實法治基礎

一是及時厘清與之相關的法律法規(guī)，將能夠支撐鄉(xiāng)村建設的法律法規(guī)繼續(xù)加強，發(fā)揮其應有作用。二是盡快制定與建設美麗鄉(xiāng)村相關的法律法規(guī)，比如《鄉(xiāng)村振興促進法》。通過制定《鄉(xiāng)村振興促進法》，加快各類資源要素向農業(yè)農村傾斜， 確保各項投入和措施落實到位。將基礎設施等投資補貼納入法律法規(guī)，形成穩(wěn)定可持續(xù)的財政支持;將農村地區(qū)的教育、就業(yè)培訓以及公共教育設施的建設和維護資金納入法治化軌道;重點加強農村環(huán)境保護和農村生態(tài)環(huán)境整治立法，使我國的美麗鄉(xiāng)村建設逐步制度化、法治化。三是將德治與法治相結合。積極引導村民自治，宣傳民主法治精神，鼓勵村民制定符合“公序良俗”的村規(guī)民約，形成村規(guī)民約對法律法規(guī)的補充機制，為建設美麗鄉(xiāng)村提供法治保障。

（二）重視美麗鄉(xiāng)村法治文化建設，營造良好法治氛圍

推進美麗鄉(xiāng)村建設離不開法治文化的保障和支撐。政府必須推進法治文化建設工程。一是基層干部要以身作則，營造法治思維的鄉(xiāng)村氛圍。鄉(xiāng)村黨員干部率先垂范、以身作則地守法、用法、護法，積極向廣大群眾宣傳美麗鄉(xiāng)村建設的法治文化理念。人人樹牢懂法、守法、用法的思想，為美麗鄉(xiāng)村建設營造良好的法治環(huán)境。二是加大法治文化宣傳力度，敢于探索、大膽創(chuàng)新。創(chuàng)新是全面建設美麗鄉(xiāng)村的內動力。要利用鄉(xiāng)村廣播、網絡平臺、社會媒體等手段，進行全方位、多層次的法治文化宣傳。三是創(chuàng)新宣傳內容。提升宣傳內容的針對性與實用性，側重從美麗鄉(xiāng)村建設給村民帶來什么、宅基地建設與變更的法律途徑、如何保障土地流轉與征用中村民的法律權利、廣大村民民主權利在法律上如何得到保護、農村生態(tài)環(huán)境如何保護等方面進行宣傳，使之更加貼近農民對美麗鄉(xiāng)村建設的需求。

（三）完善農村社會保障法律制度，保障農民利益

一是要拓寬農村社會保障覆蓋面，將保障對象從原來僅覆蓋“最困難的人”、“最光榮的人”擴展到廣大農村居民，使社會保障惠及大多數人。二是科學合理分配社會保障資源。從全國社會保障費用支出情況看，占總人口80%的農民，只享有社會保障支出的10%左右。[4]這是特殊歷史時期的依據國情制定的特殊政策，是不合理不公平的，應當改變。三是構建與以土地、非農業(yè)收入相匹配的，農民樂于接受的，社會和家庭為主、集體為輔的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等農民保障制度。[5]

（四）創(chuàng)新構建適用于美麗鄉(xiāng)村建設的農村社會治理法律制度，筑牢法治屏障

農村社會矛盾不同于其他社會矛盾，具有主體很特殊、內容很復雜、行為易激化、后果易群體化等特點，不是簡單靠現有法律條文能夠解決的。需要我們結合這些特點，在美麗鄉(xiāng)村建設進程中，不斷創(chuàng)新農村社會治理方式。一是鄉(xiāng)村“兩委”班子要深入群眾摸實情，廣泛開展調查研究工作，在實踐中探索并完善鄉(xiāng)村社會治理方法途徑，努力解決美麗鄉(xiāng)村建設中存在的問題和矛盾。二是結合群體實際，成立相應組織。農村目前多數是留守的兒童、老人和婦女。村委可以組織村民們采取毛遂自薦或大會選舉的方式成立兒童保護機構、老人活動組織、婦女聯合會等，及時化解鄰里糾紛矛盾，促進鄉(xiāng)村穩(wěn)定，增強村民自治的主動性，強化村民自建自管的主人翁意識。三是法律上保障和尊重村民的自治權利，提升村民自治水平。根據馬斯洛需求層次理論，當村民們的溫飽需求被滿足后就開始尋求外界的認同、尊重和歸屬感。建設美麗鄉(xiāng)村共同體就是要以民主法治、公平正義為核心實現法律意義上的人人平等，尊重村民的合法權益，確保村民有效行使權利，讓村民有歸屬感和幸福感。美麗鄉(xiāng)村共同體建設要以和諧、友愛、互助、寬容為核心價值主導來建設新型鄉(xiāng)村政治共同體。[6]黨員干部要一馬當先，做好領頭羊，社會群體組織也要發(fā)揮輔助作用，群策群力處理矛盾化解危機，逐步形成辦事依法、遇事找法，解決問題用法、化解矛盾靠法的濃厚氛圍，在法治軌道上推動美麗鄉(xiāng)村的全面建設。

參考文獻：

[]斐迪南·滕尼斯.共同體與社會[M].北京：北京大學出版社，2010：3.

[2]瞿同祖.中國法律與中國社會[M].北京：商務印書館，2010：12.

[3]國家統(tǒng)計局.截至2017年末全國人口城鎮(zhèn)化率超58%[EB/OL].[2018-01-18].http：//k.sina.com.cn/article_2090512390_7c9ab006020003noy.html.

[4]孫光德，董克用.社會保障概論[M].北京：中國人民大學出版社，2003：82- 84.

[5]周慶智，等.鄉(xiāng)村治理 制度建設與社會變遷——基于西部H市的實證研究[M].北京：中國社會科學出版社，2016：37.

[6]周永康，陸林.鄉(xiāng)村共同體重建的社會學思考 [J].西南大學學報，2014（2）：61-67.

Abstract： Rural community is a product of thousand years of development of Chinese society， which helps to maintain the stability and peace of the rural areas. In the new era， the construction of a beautiful rural community is an important part of building a well-off society in an all-round way. It is necessary to clarify its legal basis and guarantee it legally. Therefore， the government should improve the scientific legislation for beautiful village construction; lay emphasis on legal culture construction to provide a good legal environment; optimize the legal system of for rural society guarantee to protect farmers benefits; and construct a legal system of rural society governance which is applicable for beautiful village construction through innovation.

Key Words： rural community; beautiful village; policy basis;legal guarantee