寧波：務實創新釋放制度功效

鄭軍輝

書藏古今，港通天下。寧波，這座因港而興、因開放而崛起、因民營經濟而活躍的城市，2018年GDP正式躋身“萬億俱樂部”。寧波經濟社會發展的生機與活力，離不開社會主義民主法治建設的實踐推進和地方國家權力機關的支撐保障。寧波市人大自1982年設立常委會以來，秉承務實、創新的“寧波精神”，圍繞中心、服務大局，勇于探索、敢于擔當，依法履職、創新履職，在推動地方人大工作與時俱進、推進民主政治建設和保障經濟社會發展中一步一個腳印，不忘初心、篤實前行，充分展現了人民代表大會制度在寧波的生動實踐。

三十載立法結碩果

“立善法于天下，則天下治;立善法于一國，則一國治。”法律是治國之重器，良法是善治之前提。

1988年3月，作為較大的市，寧波獲得了地方立法權。30多年來，寧波市人大及其常委會制定出臺了一系列具有鮮明改革特點、時代特征、寧波特色的地方性法規，為寧波經濟社會發展、民主法治建設提供了有效引領和有力保障。

聚焦發展問題、改革命題、時代課題……寧波市人大及其常委會始終做到“改革發展到哪里，群眾需求在哪里，立法工作就跟進到哪里”。一部部帶著寧波烙印的地方性法規出臺，為寧波全面深化改革簽字背書。

截至2019年8月，寧波市人大及其常委會共制定杭州灣新區條例、寧波國家高新技術產業開發區條例、科技創新促進條例等地方性法規120件。其中的許多法規屬于國家和省尚沒有相關規定的“先行性立法”，蘊含著“寧波元素”“寧波經驗”，充分體現了寧波改革發展的先發優勢，產生了積極的法治示范效應。

“綠水青山就是金山銀山”，歷屆市人大及其常委會高度重視、持續關注生態建設，積極運用法治的力量守護寧波的碧水藍天。1989年4月22日，寧波市第一部地方性法規《寧波市象山港水產資源保護條例》出臺，既拉開了寧波地方立法的序幕，也開啟了寧波人大持續通過立法保護生態環境的征程。而后2004年，《寧波市象山港海洋環境和漁業資源保護條例》把象山港的漁業資源納入海洋環境的范疇進行保護，并設置了“象山港建立并實施海域排污總量控制制度”等剛性條款。1995年出臺的《寧波市余姚江水污染防治條例》，更是開創了國內專門為一條江立一部法的先河。

垃圾分類既是群眾關注的“關鍵小事”，又是需要全民參與的“民生難事”。為破解“垃圾圍城”，2019年2月16日，寧波市十五屆人大四次會議表決通過了《寧波市生活垃圾分類管理條例》。寧波由此成為國內較早對生活垃圾分類立法的城市。

開門立法，是實現科學立法、民主立法、精準立法的重要路徑之一。2004年12月，組織開展《寧波市公共汽車客運條例（草案）》立法聽證會，聚焦核心問題和關鍵事項。為科學制定《寧波市大氣污染防治條例》，通過組織全體市人大代表走進代表聯絡站等多種形式，聽取社會各界對該法規草案的意見建議，收集反饋意見建議2788條次，從群眾的呼吁到社會的共識，再到立法加以規范，成為寧波立法史上最大規模的民主立法實踐。此外，非機動車管理立法中，廣泛征求社會意見，組織開展座談交流，獲取調查問卷1.3萬份，尋求立法“最大公約數”，最大限度夯實立法民意基礎。

人大有任期，監督不斷線

30多年來，寧波市人大及其常委會把監督工作作為行權履職的重中之重，不斷拓展監督思路，積極探索監督形式，緊緊抓住監督主線，以釘釘子精神持續監督，久久為功，力求督出成效。

26票滿意，8票基本滿意——2018年10月26日上午，寧波市十五屆人大常委會第十五次會議上，常委會組成人員對市政府研究處理貫徹實施《寧波市大氣污染防治條例》審議意見情況進行滿意度測評。

從2017年確定監督選題，組織開展執法檢查，針對環境質量限期達標規劃制定、主要污染物減排、煤炭消費總量控制、機動車尾氣檢測監管、小區餐飲油煙防治、揚塵治理等重點問題開出10條清單式意見，到政府對照清單逐項整改、逐一落實，再到跟蹤檢查“回頭看”，進行逐項分析、逐項評估、逐項測評“銷號”，2018年市人大常委會對大氣污染防治監督實現完整“閉環”。此次監督最大的亮點在于首次采取了“清單制”，形成了“意見清單”“整改清單”“銷號清單”三份清單，這是寧波市人大常委會探索人大監督工作的一項“微創新”。

據悉，生態建設，歷來是寧波人大的監督主線之一。2003年11月14日，寧波市十二屆人大常委會第六次會議審議通過《關于建設生態市的決定》，自此踏上了接棒推進生態市建設之路。2013年10月29日，市十四屆人大常委會第十二次會議審議通過《關于加強生態建設和環境保護工作的決議》。這是市人大常委會在總結《關于建設生態市的決定》實施十年的經驗基礎上，吹響向生態建設再出發的號角。

食品安全，事關群眾的身體健康和生命安全，廣受社會關切。食品安全監督是寧波人大的另一條監督主線。2012年，寧波市人大常委會成立執法檢查組，對食品安全“一法兩規”貫徹執行情況開展檢查，此后每年均組織專題視察、暗訪檢查等。2013年，市人大常委會開始實施專題詢問制度，其首場專題詢問便劍指食品安全。會上，12位常委會組成人員和人大代表就監管工作難點和群眾關注的“早產奶”“毒蛋糕”等熱點問題，向市政府及有關部門提出詢問，分管副市長和食安委所涉24家成員單位負責人逐一應詢回答，并作出承諾。

2014年、2015年分別開展小餐飲食品安全、學校食堂及周邊食品安全專項檢查和專題審議;2016年對食品安全工作進行“回頭看”，鞏固監督成果。組建食品安全監督團，擴大公眾對食品安全監督工作參與，還委托第三方就食品安全工作開展評估，在全市范圍內開展問卷調查。2018年，又探索實行“十步工作法”，緊抓食品安全監管薄弱環節，針對網絡訂餐、外來農副產品輸入、農村家宴市場中的突出問題，就“舌尖上的安全”提出10方面建議清單，督促政府及相關部門整改落實，確保民生改善取得實效。

事實上，除了民生議題的監督，市人大常委會在全口徑預算監督等方面也輸送了很多“寧波經驗”。出臺實施意見，在全國率先探索將市屬相關開發園區預算納入人大監督范圍，預算監督實現全覆蓋;推進預算聯網監督，專題聽取和審議審計反映問題整改情況的報告;制定政府重大投資建設項目監督辦法，規定擬新建的資金額度在3億元以上的政府重大投資建設單體項目提交市人大常委會審議票決等，不斷推動預算監督細化深化實質化。在基層人大層面，北侖區建立街道預算監督“陽光三審制”，鄞州區實行財政預算績效監督等，都是積極有益的實踐探索。

依法行使決定權，該出手時就出手

2013年10月，“菲特”臺風給寧波造成了百年一遇的特大洪澇災害。次月，市人大常委會作出了《關于抗洪救災和災后恢復重建工作的決議》。這一迅速反應，得益于2013年10月市十四屆人大常委會第十二次會議通過的《寧波市人大常委會討論決定重大事項辦法》，這也意味著寧波市人大常委會探索實踐重大事項決定權正式走上規范化道路。該辦法細分議而必決、議而可決、報告備案事項3類40項，明確討論決定重大事項具體程序，配套建立重大事項向市委請示報告、市人大常委會與“一府兩院”工作聯系、重大事項年度清單等工作機制，并于2018年進行了修改完善，進一步促進重大事項決定權行使常態化規范化實效化。

近年來，寧波市人大常委會把做實重大事項決定權作為補齊人大工作短板、加強人大工作和推動人大制度與時俱進的重要內容。

據統計，2013年10月至2019年8月，寧波市人大常委會圍繞改革發展、民主法治、社會民生等重大事項，共作出各類決議、決定52項（不包括立法決定、人事任免決定、代表職務變動決定等）。除有關市級財政決算、預算調整和市屬開發園區預決算、政府債務限額、召開人代會、人大機構調整等程序性決定事項外，共作出相關實體性決定19項，為保障推進經濟社會發展和民主法治建設提供了有力支撐。

適應全面深化改革新要求，2014年2月，寧波市人大常委會作出《關于促進改革創新的決定》，明確改革創新的總體要求、目標任務和重點領域。2017年作出全國首個《關于加快推進先進制造業發展的決定》;2018年作出《關于推動實施鄉村振興戰略高水平建設農業農村現代化的決定》，提出堅持規劃先行、加快改革創新、突出產業振興、完善治理體系、推進富民強村、凝聚各方合力等6方面重點要求;2019年作出決定，為促進民營經濟高質量發展凝聚共識、強化保障。

生態事關民生。在建設生態市決定作出十周年之際，2013年10月，市人大常委會作出《關于加強生態建設和環境保護工作的決議》，要求政府科學制定生態建設規劃，切實控制污染物排放，全力保護生態系統，進一步完善生態建設機制;2015年又作出《關于實施〈寧波市生態保護紅線規劃〉的決定》，維護生態安全，促進綠色發展。

此外，為強化人大機關形象，加強自身建設，市十四屆、十五屆人大常委會分別作出《關于依法履職勤政為民、進一步加強自身建設的決定》《關于進一步加強和改進人大監督工作的決定》《關于進一步加強代表工作充分發揮人大代表作用的決定》《關于擴大公民有序參與人大工作的若干意見》等，推動新形勢下人大職能建設，支持社會各界參與人大工作，進一步彰顯地方國家權力機關敢于擔當、勇于創新、奮發履職的良好形象。

發揮代表主體作用，基層民主迸發活力

人大代表是國家權力機關的主體，是人大及其常委會工作的基礎。激勵代表履職作為、激活代表主體作用、激發基層民主活力離不開有效的制度載體和途徑渠道。

2018年1月16日，寧波市十五屆人大三次會議上，全體市人大代表票決出了“污水零直排區”創建等10個2018年市民生實事項目。票決制由此在寧波實現了從鄉鎮到縣再到市的三級人大全覆蓋。

2009年1月，寧海縣力洋鎮人代會上，引人注目地增加了“人大代表票決政府實事工程”環節。現場，人大代表依法行使自己的權利，對2009年鎮政府20項候選實事工程進行票決，投票選出了10項重點實事工程。實行民生實事項目人大代表票決制，寧海由此在全國開了先河。

2013年，寧波市人大常委會出臺指導意見，在全市鄉鎮全面推行票決制，推動了票決制從實踐創新到制度規范的提升。這是全國地市層面首個統一規范票決制工作的規范性文件。經過多年的探索，票決制這一“寧波經驗”已經成為寧波人大工作、地方民主政治建設和基層社會治理的一張亮麗名片。2018年全國兩會“代表通道”上，全國人大代表、市人大常委會主任余紅藝向中外媒體介紹“政府民生實事項目人大代表票決制”的情況。

近年來，寧波市人大常委會持續規范和深化民生實事項目人大代表票決制，健全票決制工作制度體系，著力在監督環節求創新增實效，建立了“1個項目由1名常委會領導帶隊、1個專委會對口監督、1個中心組參與監督、1次代表活動月集中監督行動、1份評估報告、1次滿意度測評”的“7個1”工作模式，不斷推動票決制這一基層民主政治建設實踐創新迸發出新活力。同時，制定街道民生實事項目代表會商制指導意見，推動票決制工作方式在街道層面延伸拓展。

2019年1月22日，市十五屆人大常委會第十八次會議在聽取審議市政府民生實事項目實施報告和監督組評估報告的基礎上，對2018年市民生實事項目實施情況進行了滿意度測評。食品安全抽樣檢驗工程、學前教育擴容提質工程等7項為滿意，“污水零直排區”創建等3項為基本滿意，沒有不滿意的項目。至此，2018年寧波市民生實事項目票決工作實現首次“閉環”。

人大工作活力主體在代表，源泉在基層。近年來，寧波市人大常委會積極探索建設閉會期間代表履職機制平臺，不斷拓展社情民意表達渠道，密切人大代表與群眾的聯系。2005年8月，海曙區人大常委會白云街道工委建立了全省首個人大代表聯絡站。多年來，經過全市各級人大不斷探索創新，截至2019年7月共建成人大代表聯絡站201個，建成網上代表聯絡站91個，覆蓋所有鄉鎮（街道）。寧波市人大常委會還出臺了代表聯絡站建設指導意見，推進落實五級人大代表全員進站。

2018年，又制定了全國首個代表聯絡站建設的地方標準——《人大代表聯絡站基本規范》，推進代表聯絡站“四化”建設，即硬件標準化、制度規范化、活動常態化和聯絡信息化建設。

代表建議是代表履職的重要成果。寧波市人大常委會圍繞代表建議辦理工作提質增效，實行多元督辦、“回頭看”、第三方評估、專項審議、滿意度測評、辦理公開等舉措，不斷提升代表建議實際問題解決率。比如，市十五屆人大三次會議期間代表提出的597件建議全部辦結，促成問題解決或基本解決的329件，占比55.11%，創歷史新高。此外，建立了覆蓋各工作領域的14個市人大代表專業小組，有效增強了代表履職的針對性、專業性、實效性。

全市各級人大結合實際，積極探索，形成了許多創新經驗，充分激發人大代表在基層民主法治建設中的履職動能和活力。比如，江北區探索“民生小事”代表督辦制，奉化區推行“五個日”代表活動，象山縣開展代表督事，等等。