山東教育經費投入初探

賈若山

摘 要 “教育興則國家興，教育強則國家強。”黨的十九大大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視教育問題，習近平總書記在不同場合多次強調發展教育的重要意義，為教育強國的建設指明了前進方向。在習近平新時代中國特色社會主義理論的指導下，我國改革開放不斷深入，教育體制內的“供給側結構性改革”將不斷優化。教育經費投入是確保教育事業良性發展的基本物質保障，對于各級各類教育的發展具有極其重要的戰略意義。本文以2016年山東省教育經費投入不同子模塊為切入角度，發現山東省各級各類教育在教育經費投入的短板，學習先進地區在教育事業發展中的優秀做法，提高山東教育發展的時效性和可持續性。通過“找差距”、“補短板”、“學先進”，針對山東省在教育經費投入方面存在的問題采取相應的應對措施，通過法律層面破解發展難題提升認識抓落實，加大教育經費投入層次公平和區域分布理性力度凝聚合理促平衡，理性面對教育新時代出現的形勢、機遇和挑戰，清理發展空間的問題內存，明確今后教育事業發展的方向和重點，對于我省統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，實現我省在實現全國建成小康社會進程中走在前列的戰略目標具有是十分重要的現實意義。

關鍵詞 教育經費投入 公平 區域分布

中圖分類號：G648.4文獻標識碼：A

2016年是我國“十三五”規劃的開局之年，2017年10月16日山東省政府印發了《山東省“十三五”教育事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》），對過去的五年的教育事業的實施情況進行了總結，認真分析了在教育發展過程中存在的新問題，同時從戰略層面對全省的教育發展藍圖進行了規劃。確定了“優質均衡發展基礎教育”、“完善現代職業教育體系”、“推進高等教育優質特色發展”、推進“教育對外開放”等重點任務和主要措施，堅持走中國特色社會主義教育發展道路，為齊魯大地乃至全國培養了大批德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。山東省作為我國的經濟大省（2017年山東GDP排名全國第三），伴隨著財政收入的不斷增加，強大的經濟后盾保障了教育經費投入的快速增長，教育的“溢出效應”同樣促進了山東經濟走上快車道。

1 2016年山東省教育經費投入情況分析

教育經費是教育事業良性發展的物質前提，是在保證全社會經濟良性發展前提下，根據法定的原則進行教育付出總量的“核心物件”。按照教育發展的客觀規律通常的教育經費投入要遵循“三個增長”，即公共財政預算內教育經費增長高于財政經常性收入增長，生均公共財政預算教育事業費支出實現逐年增長，生均公共財政預算內公用經費支出實現逐年增長。教育經費投入個體包含政府、企業、家庭和個人等，通過必要的社會勞動性投入（包括人力、物力和財力）活動，為國家和社會的發展獲取穩定了效益預期。在市場經濟條件下，教育以貨幣表現投入的人力、物力和財力總和，統稱廣義的教育投入;國家和地方政府財政支出中對教育投入的資金支出，如財政性教育經費、稅費（用于教育方向）、校辦產業和企業、社會及個人捐贈等統稱狹義的教育投入。從經濟發展的長遠角度看，教育投入對經濟發展的貢獻率將越來越高，人力投資資本化促使高素質人才培養周期縮短，國與國之間的競爭日趨表現為教育投入的競爭。

1.1投入總體分析

在經濟保持持續增長的前提下，山東省政府對教育的投入也在逐步提高。2016年山東省全省教育經費投入總和為2242.30億元，同比增長8.68%。其中國家財政性教育經費（主要包括公共財政預算安排的教育經費，社會服務收入用于教育的經費，政府性基金預算安排的教育經費，企業辦學中的企業撥款和校辦產業收入等）為1875.45億元，同比增長8.11%。全省公共財政教育經費（包括教育事業費，基建經費，教育費附加）為1823.18億元，同比增長8.08%，公共財政支出8755.21億元的比例為20.82%，比上年提高了0.37個百分點。根據1995年頒布的《中華人民共和國教育法》的要求，山東省財政對教育的投入較好的滿足了“兩個提高”（財政教育經費支出占國民生產總值的比例有所提高和教育經費支出占財政總支出的比例有所提高）和“三個增長”的總體要求。

2016年全國公共財政教育經費占公共財政支出187755.21億元的比例為14.75%，同比增長14.70%，增加了0.05個百分點。全國范圍內，山東省教育經費占公共財政比例最高，達到20.82%，如表1。

2016年山東省公共財政教育經費比上年增長8.08%。國家財政性教育經費為31396.25億元，首次超過3萬億元，較上年增長7.44%。相比較我國其他省份，山東省財政教育經費的增長比例處于中等，一方面由于山東省經濟總容量較大，另一方面國家對中西部等較為貧困地區的政策傾斜，在教育投入方面投入較大，增長較快。如表2。

全國各級教育生均公共財政預算教育事業費支出增長普通小學為9557.89元，同比比增長8.14%。普通小學增長最快的是西部省份云南省18.58%，如表3。

全國普通初中為13415.99元，同比增長10.83%。普通初中增長最快的是廣東省19.81%，如表4。

全國普通高中為12315.21元，同比增長13.81%，增長最快的是湖南省26.58%，如表5。

全國中等職業學校為12227.70元，同比增長11.56%，增長最快的是青海省22.24%，如表6。

全國普通高等學校為18747.65元，同比增長3.33%，增長最快的是青海省25.66%。

山東省生均公共財政預算教育事業費支出普通小學為8790.76元，同比增長8.06%，低于全國增長水平。其中，農村為8391.59元，同比增長9.09%，增長最快的是萊蕪市20.21%。全省普通初中為14630.28元，同比增長9.11%低于全國平均增長水平。其中農村為14483.00元，同比增長9.63%，增長最快的是聊城市21.46%。全省普通高中為12546.04元，同比增長12.19%，比全國平均增長水平低1.62個百分點，增長最快的是淄博市35.98%。全省中等職業學校為13761.07元，同比增長10.90%低于全國平均水平0.66個百分點，增長最快的是德州市53.97%。全省普通高等學校為12892.11元，同比增長4.47%，略高于全國，增長最快的是菏澤市152.12%。山東省公共財政教育經費投入呈現出增長比例的不平衡性，沿海發達城市與內陸地區的區域性差異，如表7。

山東省公共財政教育經費占公共財政支出比例相對平穩，各地區差別不大。但由于省會城市與一般城市、沿海發達地區與內陸城市在經濟總量上的差異，因此，在生均教育經費的投入和師資待遇上會產生較大差異。

2教育經費投入的因子分析

影響教育經費投入的因子很多，包含經濟發展情況，人口的地域分布，人口的跨區域流動等。教育與經濟發展和人口等因子的作用是相互的。“倉稟實而知禮節，衣食足而知榮辱”，只有當人發展的一定階段有一定的物質基礎的時候，才會將更多的物質生產資料投入到教育領域。教育在受到人口、經濟和人口流動等因子制約的同時，人口、經濟和人口流動又反向促進教育改革和發展。同理，人口受教育程度、經濟實力的雄厚與否、人口流動是否合理都與教育產生雙向的制約和促進。

2.1經濟發展對教育經費投入的影響

地方財政是教育經費投入的主體，國家對不同地區的經費支持力度是不同的，故而地區的經濟富裕與否直接決定著該地區教育經費投入數量。如表8。

一個省份經濟發達的沿海地區教育經費投入數量大，而經濟發展落后地區教育經費投入不足。經濟投入越大，人力資本含量越高，教育對經濟的促進作用越大;地區經濟發展越落后，教育經費投入越少，反過來更加制約經濟發展速度，如表9。

山東省各市公共財政教育經費投入最多的是青島市，濰坊市和煙臺市，三個市屬于沿海經濟發達地區。排名靠后的三個市則是萊蕪市，日照市和棗莊市，這三個市是內陸和經濟欠發達地區。

2.2人口對教育經費投入的影響

人口對教育投入的影響是根本性的，一切問題都是圍繞人螺旋式發生和發展的，離開人的因子談教育經費投入是緣木求魚，就像毛主席說的“為什么人的問題，是一個根本的問題，原則的問題”（《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第857頁）。人口的數量和自然增長率決定了教育事業的發展規模，農村人口和城鎮人口同樣決定著教育經費投入的傾斜力度。人口的持續增長將促使教育經費投入規模的不斷擴大，教育經費投入不與人口規模成正相關關系將限制教育事業發展，可能造成入學率的降低或生均教育經費的減少。這將直接影響到地區人口的教育質量，人的文化素養、道德水平等因素又反過來成為經濟發展的制約因素，這種影響將是深層次的、長遠的。山東省2016年常駐人口9946.64萬，相比較2015年增長99.48萬，各地級市人口存在不同程度的增長。人口數量的多少又與城市經濟發展狀況、區域地理位置和政治經濟文化中心存在一定關系，其中經濟的牽引因素越來越處于突出的位置。如圖人口數量分布如表10。

山東省各地級市人口數量排名前12位多數是經濟發達地域便利，其中泰安、聊城、濟寧和菏澤屬于內陸城市。

2.3人口流動對教育投入的影響

山東省一直以來都是人口流入地區，在山東各地市之間也存在大量的人口流動，流動方向大致是從農村向城市，從內陸到沿海城市，從經濟欠發達地區到經濟發達地區。如表11所示。

不同省份流動人口分布在青島市最多（29.5%），其次是威海（14.6%）和煙臺（13.9%）;省內跨市流動人口分布在青島市最多（31.7%），其次為濟南（28.6%）;市內跨縣流動人口分布在煙臺市最多（17.3%），其次為濰坊（11.6%）和德州（11.0%）。東部沿海經濟發達地區和省會城市的經濟水平和社會發展水平較高，會有更多的流動人口流入。數據顯示有80.8%的流動人口對當地有長期居住的打算，數據顯示2016年比2015年長期居住高5.8個百分點，其中家庭整體流動的趨勢加強。在流動人口的動因中，務工和經商為主，而務工和經商的動因中保障子女接受更加優質的教育資源排在所有動因之首。

流動人口的教育投入尤其是子女的義務教育投入成為一個突出問題，在山東省各地市和城鎮對接納流動人口子女的就學的環境條件極其不平衡。盡管在山東省強大的財力、物力和人力的投入下，流動人口教育尤其是流動人口的子女教育問題解決取得了長足進步，但子女就學矛盾錯綜復雜。部門地區在相關部門和社會的共同努力下辦起“希望學校”或以“贊助費”、“借讀費”的形式敲開城市學校的大門，可是這種多以民辦的方式從事教育的學校的師資值得商榷，其教育質量堪憂。這就是一種在教育領域中的“馬太效應”，客觀上造成教育領域中的貧富分化現象。

3對山東省教育經費投入的政策性建議

黨和國家的法定要求是“伴隨國民經濟的發展和財政收入的增長逐步提高”，國家財政性教育經費支出占國內生產總值4%的標準也是近幾年才開始實現，這離“到2030年使我國進入創新型國家前列”的戰略目標要求還存在一定距離。通過上述分析，山東省對教育經費投入在全國范圍內處于中等偏上水平，與國內發達城市和地區存在一定的差距。2016年山東省地方教育經費總投入為2242.45億元，投入占GDP比例為3.34%，與全國平均比例4.22%相比，低0.88個百分點。因此，我們需要不忘初心回顧過去總結經驗，砥礪奮進展望未來。山東省無論是從教育經費投入總量上還是生均教育經費投入上都需要更加的努力，充分發揮在教育領域中的引領和示范作用。經濟總量上領跑全國教育投入領域更應領跑全國，這樣才能增加經濟發展的后勁，這樣才能帶動全領域的大發展。

3.1完善教育經費投入機制，繼續深入擴大投入規模

伴隨人民生活水平的提高，當前我國社會主要矛盾變成人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。不平衡，不充分的發展表現在教育投入領域就是人民群眾對教育質量的要求、教育公平的渴望與現實之間的差距的矛盾。教育經費投入必須保證理性的增長，是在確保城市經濟社會建設領域有序發展的同時，最大程度擴大教育投入的規模，尤其是生均教育經費的投入。

（1）完善并落實教育投入機制。政府具有人格化的自然需求，在以GDP為核心的政績考核機制下，工業、商業和基礎設施建設等見效期短出成績快的領域成為政府部門的“寵兒”，而教育經費投入耗資大回報周期長，往往會被邊緣化。因此，完善教育轉移支付制度強化教育領域政府的支出責任，才能保障教育經費投入的穩定性和持續性。教育經費投入必須保證“兩個只增不減”，并建立教育經費投入領域的穩定增長機制和保障教育經費投入領域穩定增長的監督機制，根據當地物價水平和通貨膨脹率，確保教育經費撥款能夠充足的運用到教育事業、教育的基本建設和改善教師福利上，而不是教育經費投入的增長對沖物價上漲和通貨膨脹。

（2）規范民間資本教育投入。我國支持并鼓勵民間資本興辦教育，并且通過多種渠道給予各種優惠政策，如稅費減免、土地劃撥等。筆者認為教育領域應當嚴管社會民間資本的準入門檻，以規范為前提引導社會和民間力量。教育投入領域市場化是在推動教育過度追求利益最大化，導致不同經濟發展水平的家庭在教育領域的貧富分化，這將導致社會矛盾加深的不良社會后果。培訓機構的“提前教育模式”，不僅綁架富裕家庭，更造成了中產階層和窮苦家庭的債務危機。教育市場化另一個后果名校與房地產市場深度結合，高房價讓中產及以下家庭望而卻步，他們無法享受優質的教育資源和環境。教育市場化或是資本化讓學前教育、職業教育和高等教育都成為資本眼中肥肉，辦教育成為一個燒錢后大把撈錢的產業。因此，對于民間資本的準入，政府應該規范管理權和市場準入，充分考慮中產家庭尤其是貧困家庭的綜合承受能力，合理定價學生投入費用，建立多方因素平衡的動態調整機制，控制教育領域中的“馬太效應”鴻溝。

3.2進一步調整優化教育經費投入結構

山東省社會經濟發展走入了快車道，大幅度提高了教育領域的投入，但教育經費投入結構仍存在一些問題。經濟發展的不平衡性造成了教育經費投入的區域差異，城鄉二元結構導致教育經費投入在城鄉之間存在較大的差異。另外，各級各類教育的投入配置不甚合理，減少了教育經費使用的時效性。這些不平衡、發展不充分問題的出現嚴重影響了教育公平的實現，降低了教育經費的利用率，阻礙了山東教育事業健康有序開展。因此，需要進一步調整教育經費投入的不合理因素，優化投入結構，提高教育經費使用的效率和效益。

（1）堅持補短板找弱項促進均衡發展。堅持教育經費投入向學前教育、九年義務教育傾斜，利用洼地效應推動資源向農村下沉，建立健全城鄉均衡發展的長效保障機制。提高學前教育的普及率，實施教育領域的“精準扶貧”工程，改善學前教育、義務教育、農村學校等的基礎設施建設。充分利用現代科技，建立健全農村學校與城市高校互聯互通機制，堅持資源共享，讓山東省每一個鄉村孩子足不出校都能享受到高質量的教育教學資源。完善職業學校資金籌措機制，建立健全中職、高職院校教育經費投入機制，提高職業類學校財政撥款水平，提高與社會企業深度合作，增加學校與社會的對接減少適應期，更加快速高效的融入到企業文化。

（2）加大流動人口尤其是進城務工子女教育經費投入，完善經費保障機制。山東省是人口流入大省，隨著工業化、城市化和現代化進程加速，流動人口的流動數量和頻率加大，大量進城務工子女的教育是當政者不可回避的社會問題（本文討論的流動人口排除人才流動人口，無論是山東省還是其他省份對人才有一整套的落戶優化政策，例如青島“院士港”，他們并不是城市建設的弱者，固不在本文討論范圍。）。進城務工者是城市化、現代化建設的主力軍，他們創造了改革開放40年的輝煌，卻沒有分享改革開放的成果，進城務工子女的教育領域仍存在不公平現象。因此，應該加大對流動人口教育經費投入，完善教育經費投入的保障機制強化職能管理。首先，建立流動人口教育經費專項經費，確保專款專用。建立專款專用是為了明確流動人口子女教育經費投入是一種制度性的公共產品，這是教育投入領域的“供給側結構改革”，目的是增加流動人口子女的有效供給，解決城市務工子女上學難問題。其次，創新流動人口子女教育經費財政保障機制，建立健全教育經費的分攤機制。建立多元化流動子女教育經費投入分攤機制，科學合理的確定分攤比例，以互通、協調、共享教育理念指導流出地政府、流入地政府、社會、個人經費承擔，堅持以人為本保護弱勢群體為出發點和落腳點，全力保障每一個孩子都能接受良好教育，確保每一個家庭不因教致貧。

（3）全方位建立健全農村留守兒童教育經費投入機制。截至2016年底，根據山東省農村留守兒童摸底排查工作的統計數據，全省共排查出農村留守兒童150019人，其中6449人無人監護，農村留守兒童面臨教育、安全、心理、健康等方面的問題。農村留守兒童輟學現象嚴重，更有甚者存有不良行為，留下了很大的安全隱患，農村留守兒童關愛保護工作仍需加強。農村留守兒童是一個特殊群體，家庭教育的嚴重缺失，缺乏有效的社會教育扶持，政府主體責任失位，對于農村留守兒童來說，從小的層面他們社會遺忘的角落，從大的層面他們是改革開放40年的隱形成本。盡管相關法律制度規定了加大對貧困地區的扶持力度，改善鄉鎮教育的辦學條件和經費籌措方法，但多年來依然奉行地方政府承擔主要的財政撥款。經濟發展快速的縣市能夠做到經費投入機制貫徹落實，對于山東省貧困落后的地區尤其是農村地區，財政教育支出不成熟，各種具體的行政行為還不夠規范，有的地方甚至挪用教育發展經費。首先，建立農村留守兒童教育經費投入保障機制。進一步提高農村教師待遇，改善農村教師教育教學條件。尤其禁止地方政府擠占挪用農村教育專項資金，加大農村教育資金使用的監督和處罰力度。其次，加強農村與城市教育資源共享。充分利用現代新媒體等科技手段，強化優質教育資源共享，讓農村留守兒童也能夠享受到城市高質量教育，縮小城鄉教育差距。最后，加強針對農村留守兒童的立法研究，從法律層面保障留守兒童的合法權益。鼓勵民間法律人士對農村留守兒童的維權行為，通過社會合法的力量解決教育經費不足、非均衡發展和留守兒童問題。

3.3完善監督制約機制建設，強化督查問責

山東省各地市在加大教育經費投入的同時，更要強化教育經費使用的督查。建立健全教育經費使用的專項督查機制，對在督查過程中發現的問題，明確責任人和整改時限及時進行整改，對于教育經費投入整改不力按照組織紀律進行嚴肅處理。有觸及法律法規的違法行為，按照相關法律的規定進行處罰，構成犯罪的依法追究刑事責任。

（1）強化教育經費投入機關自身的督查。主要是山東各地市上級機關對下級機關教育經費使用情況的督查，主要督查用于各級各類教育、城鎮和鄉村經費的管理和執行情況。非法對教育投入資金進行人為的滯留、擠占、截留、挪用項目資金的違法違紀行為，或因工作失職造成的資金嚴重損失與浪費，要追究當事人和有關負責人的責任。對于山東省各地市教育經費投入使用合法、合理和高效的教育單位，通過相關考核進行適當獎勵，加強教育經費使用的源頭、過程和使用有效性的全程督查。將教育經費投入的使用情況納入地方各級政府的政績考核，弱化以GDP為主的官員政績考核觀。