東南亞國家與特朗普政府的印太戰略

【摘 要】 2019年6月1日，美國國防部發布《印太戰略報告》標志特朗普政府的亞洲政策成型，而美國印太戰略也正式轉為實踐階段。《印太戰略報告》是美國國防部根據2017年《國家安全戰略》報告以及2018年《國防戰略》報告的基本精神制定的針對印太區域的地區性戰略。在《印太戰略報告》中，東南亞國家的戰略地位被大幅度提高，企圖謀求擴大進而建立一個排他性地緣戰略區域，力求將更多的東南亞國家納入該區域。因此本文將著重對特朗普政府的官方報告中的東南亞國家政策及原因分析，針對東南亞國家的層級和原因進行討論。

【關鍵詞】 印太戰略 東南亞國家 美國

一、“印太戰略報告”中有關東南亞國家內容

特朗普政府自上臺以來頻頻對中國發難，特別是2019年五月以來中美貿易戰不斷升級的大背景下，美國也加大了在印太地區的戰略投入。從2017年11月特朗普的亞洲之行中頻繁使用“印太”概念，到2019年6月美國國防部發布《印太戰略報告》標志特朗普政府的亞洲政策成型，而美國印太戰略也正式轉為實踐階段。報告主要分為五個部分：引言、印太戰略格局的趨勢與挑戰、美國的利益及國防戰略、維持美國影響力以贏得地區目標、結論。闡述了美國與印太地區的歷史聯系，展望并確立了“一個自由、開放印太”的愿景與原則，分析了面向印太地區的戰略前景，明確了美國所面臨的多元化挑戰以及應對這些挑戰的政策措施。[1]

東南亞國家在報告中被多次提及，次數大大超過2017年的《國家安全戰略》報告。不難看出，特朗普政府正有意識地向將戰略重心向東南亞國家轉移，積極拉攏東南亞國家加入美國“印太戰略”企圖謀求建立一個排他性地緣戰略區域，“印太”概念也正在被越來越多的東南亞國家所接受和使用。但不同國家對美國版的“印太戰略”反應不同，有些國家堅決支持，比如澳大利亞;有些國家則回應模糊，提出本國版“印太戰略”，比如印度尼西亞。

二、特朗普政府官方文獻中對東南亞國家政策相關表述

1.特朗普政府《美國國家安全戰略報告》中東南亞國家的表述。特朗普政府的《美國國家安全戰略報告》中有關東南亞的表述，被歸結為印太部分，東南亞在《美國國家安全戰略報告》全文出現三次，而且表述順序分為東北亞、日澳印、東南亞。其原文“在東南亞，菲律賓和泰國仍然是美國重要的盟友和市場。越南、印度尼西亞、馬來西亞和新加坡正在逐漸成為美國的安全和經濟伙伴。東南亞國家聯盟（ASEAN）和亞太經濟合作組織（APEC）仍然是亞太地區架構的核心和促進自由秩序發展的區域平臺”。[2]東南亞的盟友菲律賓和泰國在特朗普初期的東南亞政策中仍然是主要支點，其次是越南、印度尼西亞、馬來西亞和新加坡，具體行動大概仍然對奧巴馬政策存在延續性，即通過地區組織來實現地區領導。

這些表述足以見得特朗普政府執政初期未把東南亞國家的關系作為對外戰略的最優項，而是想讓美國的東南亞政策回歸奧巴馬政府之前的歷史常態。加之特朗普對奧巴馬極為反感，從競選時就逢奧巴馬必反，上任后便開始清除奧巴馬留下的政治遺產，首先退出TPP便使得“亞太再平衡”戰略形同虛設，這一系列的政策行動招致美國及其亞太盟國政商學界的抱怨和批評。[3]

2.特朗普政府《2018亞洲再保障倡議法》中東南亞國家表述。2018年12月31日由特朗普簽署，并獲得國會參眾兩院一致通過的《2018亞洲再保障倡議法》是通過一年的時間醞釀，以及聽取政府官員和相關的智庫專家意見的基礎上形成的法案文本，幾經修改之后的成熟美國亞洲戰略。然而中國國內媒體有關該法案的報道大多僅關注其中的美國對中國臺灣地區關系的內容，忽略了整體的亞洲戰略，特朗普政府的東南亞政策已經開始逐步轉變，從東北亞向東南亞的一定程度的過渡。[4]《再保障法案》中有關東南亞地區強調“美國繼續推進冷戰時期建立起來的軍事同盟關系，承諾繼續實施美菲軍事條約和美泰軍事條約;深化同東南亞四個國家的安全伙伴關系，即同印尼、馬來西亞、新加坡和越南的伙伴關系;等待時機，及時發展新的伙伴關系。”通過這段表述，表明特朗普的東南亞政策分層已經開始，出令菲律賓和泰國外，把印尼、馬來西亞、新加坡和越南定義為安全伙伴關系，并進一步擴大與東南亞國家關系，即以安全合作為基礎，持續發展與東南亞經濟為抓手。

行動上，美國將繼續插手南海事務，推進雙邊和多邊軍事演習，加大在南海議題上東南亞國家對美國的依賴，建設并擴大其在東南亞的軍事基地，包括夯實新加坡樟宜基地設施、完善菲律賓蘇比克灣海軍基地。與此同時美國在馬來西亞、印尼、泰國等國建立了海軍后勤維修補給基地，以及東南亞和南亞國家進行情報及信息分享、促進東南亞同日澳印等國家的多邊軍事合作。[5]可以明顯看到特朗普的東南亞政策正在逐步完善并成熟。

3.特朗普政府《印太戰略報告》中東南亞國家的表述。此次《印太戰略報告》的出臺，進一步闡述了特朗普的亞洲政策，特朗普的外交特性在這份報告中有明顯的體現。相比于奧巴馬政府的亞太再平衡戰略中對東北亞和東南亞的重視程度明顯存在主次之分，針對朝鮮所實行的戰略忍耐，可見奧巴馬政府對東北亞的重視程度遠遠小于東南亞的重視程度。特朗普在上任之初就表現出對解決朝鮮問題的迫不及待，先是發表言論要求中國進一步配合共同制裁朝鮮，而后又加大制裁力度，最后實現了美朝首腦兩次會晤，但效果有限。目前，特朗普又開始不急于解決朝鮮問題，因為與中國的貿易戰成為當下美國最重要的目標，美國需要一改奧巴馬時期對東南亞國家“全方位介入”政策，因而在《報告》中對東南亞國家分梯隊的進行論述，進一步反映了特朗普政府對東南亞國家重視程度。特朗普的東南亞政策也是在不斷變化，在特朗普看來與其向奧巴馬政府時期那樣無差別的拉攏，不如對東南亞國家抗衡中國的決心、實力和戰略重要程度進行分級，有主次的進行戰略投入和拉攏，會收到比奧巴馬時期更好的戰略收益。

在報告中美國大致分為一下幾個梯隊，針對第一類盟友國家的表述：“我們需要加強與日本、韓國、澳大利亞、菲律賓和泰國的聯盟。這些聯盟對于該地區的和平與安全是不可或缺的，美國對 這些盟友的投資未來將為美國和世界帶來紅利。”對第二類南亞地區的新興伙伴關系的表述：“在南亞，我們正在努力落實我們與印度的主要國防伙伴關系，同時尋求與斯里蘭卡、馬爾代夫、孟加拉國和尼泊爾建立新興伙伴關系。”第三類的安全與防務伙伴關系的國家包括“越南、印度尼西亞和馬來西亞。”第四類國家“文萊、老撾、柬埔寨”美國將持續加強與這些國家的持續接觸。[6]

美國將會充分利用這幾類國家的比較優勢，來達到美國施行“印太戰略”的目的——遏制中國崛起。

三、特朗普政府對東南亞的態度變化

奧巴馬政府“亞太再平衡”試圖對東南亞地區全方位介入，以重塑東南亞地區政治經濟格局和安全秩序。奧巴馬政府的“全方位介入”，從政治、經濟、安全和文化各領域全面推進，是近三十多年來對東南亞地區最為重視的一屆美國政府。特朗普上任之初對東南亞的政策就與奧巴馬政府“全方位介入”政策表現出巨大差異，在競選中，可以明顯發現特朗普對東北亞地區尤其是朝核問題的關注程度遠遠超過東南亞地區。然而隨著執政經驗的積累，特朗普開始重視東南亞地區，特別是印太戰略提出后可以看到，從政治、經濟、安全三個方面對東南亞的重視程度明顯提高。

在政治上，一方面執政初期高層交往不頻繁。特朗普在上任之初的幾個月內沒有安排與任何東南亞國家的領導人的會面和高層之間的通話。另一方面，關鍵外交人員的任命不及時。許多關鍵政府部門崗位長期空缺，而且白宮任命的國務院、商務部、國防部等主要政府部門的官員幾乎都沒有任何東南亞方面的知識背景和人脈關系。

經濟上，特朗普上臺簽署的第一份行政命令就是推出TPP，這對一些東南亞國家造成了巨大打擊。越南、馬來西亞等國為了加入該協定，都曾進行過艱難的經濟改革和巨大的讓步。根據TPP協定，越南必須允許勞工成立獨立的工會，以及加大處罰強迫過度勞動的行為，加強對勞工反保護力度;馬來西亞必須全面加強打擊人口販賣活動，明確雇主扣押雇員護照是非法行為，確保雇傭稅的繳納方為雇主而非雇員，制止機構違法從海外引進新的勞工。美國在不顧任何他國利益的情況下堅持退出讓這些努力改革的東南亞國家對協定未來的發展和自身改革的期待開始下降。然而，特朗普近年指在加強同東南亞國家發展平等、互惠、均衡的雙邊經貿關系，以此來對沖退出TPP帶來的消極影響。

安全上，南海問題是美國與東南亞國家繞不開的話題，在奧巴馬時期，炒熱南海問題并以此提升同東南亞聲索國之間的安全合作，是“亞太再平衡”戰略的重要組成部分。但是特朗普執政初期，在南海問題上表現得較為“克制”，沒有延續奧巴馬的南海政策，然而此據受到了來自美國國內各方的批評和施壓。特朗普出臺印太戰略以來明顯增強對南海地區的軍事介入，表現出強硬的一面。

戰略上，特朗普政府2017年12月份公布的首份《國家安全戰略》報告，對東南亞國家的定位相當模糊，在“印太”章節只有一小部分涉及到東南亞，稱“泰國、菲律賓仍然是美國重要的盟國，而越南、新加坡則是越來越密切的安全和經濟伙伴”。[7]然而在2019年6月的《印太戰略報告》中對東南亞國家進行了分梯隊的重點論述。

特朗普政府從政治、經濟、安全和戰略各領域的改變中可以看出，明顯增強對東南亞地區的關注度。因此分析報告中東南亞國家的地位和戰略投入，對于中國如何應對美國的遏制至關重要。

四、《印太戰略報告》中對東南亞國家分層表述的原因

首先，收縮國際戰略投入，聚焦國內爭端。與奧巴馬任期不同，特朗普的上臺始終面對著美國國內政治的掣肘，從核心決策圈的內斗和重構到“通俄門”“封口費”等丑聞頻現，美國國內的建制派一直在找各種方式反對特朗普，因此追求連任對特朗普來說十分關鍵，其政策和言論大部分將轉為以選票為導向。民主黨在中期選舉之后重新執掌眾議院，將對特朗普政府在內外政策上形成很大的制約。特朗普在國內自顧不暇，對外政策面臨的落實難題也與日俱增。特朗普政府要繼續推動奧巴馬時期的“全方位介入”顯然不切實際。

其次，優中選優，以最少的戰略資源收獲最大效果。以一種商人的視角來看待國際問題即“成本與收益是否在可以承受的范圍內“，這是理解特朗普執政策略的關鍵。因此，特朗普政府在外交方面全面收縮國際義務，比如在阿富汗和敘利亞撤軍、要求北約盟友承擔更多的軍費、緩和與朝鮮的關系。以上的舉動是為了集中精力與中國打貿易戰。美國政府一方面連年提高軍事預算，另一方面卻在不斷縮減外交方面的支出。特朗普對東南亞地區的投入必須有主有次，有先有后。

最后，拉攏東盟主要國家，擾亂中國周邊戰略，遏制中國崛起。隨著中國的“21世紀海上絲綢之路”倡議的持續推進，中國在東南亞地區的影響力顯著提升，中國提供的經濟方案越來越受到地區國家的認可和歡迎。這對美國來說是不可接受的。2018年，美國國務卿蓬佩奧在首屆印太商業論壇上公布了美國在印太地區的經濟構想，宣布美國將提供1.13億美元用于支持印太地區的數字經濟、能源及基礎設施建設，作為推進美國在印太地區深度介入的戰略投資。蓬佩奧在致辭中強調“很明顯該地區是未來全球經濟的最大引擎之一，未來美國的國際貿易經濟的很大一部分都在東南亞地區。這些資金將成為美國對印太地區經濟承諾的首付資金”。《華盛頓郵報》評論稱“特朗普政府為亞洲提供了中國投資的替代方案”。然而東南亞地區國家對特朗普的承諾持質疑態度;而另一方面，中國積極利用基礎設施項目迎合東南亞國家的利益。因此，美國為制衡中國的影響力，愈加反對中國利用經濟手段推進戰略利益的方式。

五、結論與前瞻

綜上所述，特朗普政府在《印太戰略報告》中對東南亞國家進行了分級分為盟友、伙伴關系、合作伙伴關系、保持接觸和參與四個層級，可以看出其用詞是逐級遞減。面對特朗普政府的分級，中國可以從中看到一些機會，有效方式是進行戰略對沖，既然美國將東南亞國家大體分為加強盟友關系，極力拉攏，保持接觸以及“有限忽視”;中國就可以對美國“有限忽視”的東南亞國家進行戰略層面的拉攏，例如建立全面合作關系等;對于美國保持接觸的東南亞國家中國積極拉攏，例如增加基礎設施建設的投資等;對于美國極力拉攏的增加戰術投入，例如加強雙邊經濟，以擴大中國影響，以防完全倒向美國。

但是《印太戰略報告》中的說是一回事，而做又是另外一回事。事實上特朗普經常在政策上表現出言行不一致的情況。例如，在外交辭令中時常強調日本很重要，然而特朗普經常逼迫日本多買美國貨，把日本變為中美貿易的“犧牲品”。正是特朗普在政策上的不確定性，引發東南亞國家的普遍擔憂。這也導致東南亞國家在對待《印太戰略報告》的態度表現出一定的差異，但保持東盟中心地位是普遍共識，正是如此第34屆東盟峰會通過了《東盟印太展望》。

【參考文獻】

[1] The Department of Defense， Indo-Pacific Strategy Report， https：/ / media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OFDEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.

[2] The Department of Defense.“The National Security Strategy Report ”.2017

[3] William T.Tow，“Sea Change or More of the Same？Trumps Security Policies in Asia，”Asia Policy，Vol.13，Number 4，October 2018，pp.10–16.

[4] 蔡鵬鴻.美國對東南亞“再保障”政策析論[J].現代國際關系，2019，1：30-37.

[5] David Shambaugh，U.S.Relations with Southeast Asia in 2018，More Continuity Than Change，Singapore：ISEAS Yusof Ishak In-stitute，2018，p.21.

[6] The Department of Defense.“The Indo-Pacific Strategy Report”.2019.1（6）

[7] 任遠喆.特朗普政府的東南亞政策解析[J].美國研究，2019，1：49-70.

作者簡介：陶書良，男，籍貫：吉林省長春市，學歷：碩士，單位：廣東外語外貿大學國際關系學院