政策跟蹤審計的難點與對策

杜桂清

【摘要】? 政策跟蹤審計就是要揭示和反映本地區、本部門或本單位在落實黨和國家重大政策過程中存在的困難和問題，進一步推進政策落實，督促整改，提升執行效果。文章針對目前政策跟蹤審計實施過程中存在的問題，從體制機制保障、加大人才儲備和培養力度、加大審計整改力度、實現審計成果的共建共享、改進組織方式、利用大數據等現代科技手段提升審計工作效率、創新審計方法等方面提出相應的建議。

【關鍵詞】? ?政策跟蹤審計;體制機制;建議

【中圖分類號】? F239? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）24-0076-03

黨和國家的方針政策貫徹落實得怎么樣？本系統、本單位的重大決策、決定以及發展戰略貫徹落實得怎么樣？這是政策跟蹤審計所要解決的問題。當前各單位、各部門的內部審計、監督檢查、巡視巡察已經開始重點關注這些內容，但開展系統性、科學性的跟蹤監督和評價還不普遍。本文將對此進行探討。

一、政策跟蹤審計的內容

內審機構開展的政策跟蹤審計，是指內審機構在本地區、本部門、本單位貫徹落實黨和國家重大方針、政策過程中，以方針、政策、部署決策、措施情況為對象實施的動態審計監督。其主要目的是揭示和反映本地區、本部門或本單位在落實黨和國家重大政策中存在的困難和問題，進一步推進政策落實，督促整改，提升執行效果。其內容主要包括：一是要準確把握總體情況。即被審計單位在重大政策貫徹落實過程中，所涉及的系統、部門、地區和單位是否制定了與此相關并切實可行的配套制度和政策，制訂的方案和措施是否行之有效，分解的任務和進展情況是否理想可靠，各項監督與管理工作是否合理到位，關鍵項目、重要項目、重點工程的建設進度與效果是否與預期一致等。二是要發現問題。對重大政策貫徹落實全過程的合法性、合規性、目標導向和執行力等重要方面進行審計監督，重點是要研判和評價政策的落實到位情況、經濟和社會效益情況，以及相關的專項資金、信貸資金、配套資金是否及時到位和有效使用等。三是要提出有針對性的意見建議。如對政策執行進度、執行效果及存在的問題，操作程序設計是否科學、評估標準和績效評價是否合理，體制機制障礙以及出現的新情況新問題等重要方面，進行科學分析，提出有針對性的意見和建議。

自2014年8月開展國家重大政策措施落實情況跟蹤審計以來，各地區、各部門進行了廣泛的審計探索，積累了豐富的實踐經驗，政策跟蹤審計也已成為當前內部審計的重要任務之一。但政策跟蹤審計也存在一些亟待解決的難點和問題。

二、政策跟蹤審計存在的主要困難和問題

（一） 項目實施難

內部審計是組織內部監管的主要手段之一，不僅要關注組織、單位內部健康運營，更要“跳出圈子”關注方向性、全局性的問題。很多部門、單位在編制政策跟蹤審計計劃時，重本系統、本單位重大決策、決定以及發展戰略貫徹落實情況的跟蹤審計，輕黨和國家方針政策貫徹落實的跟蹤審計。主要原因有：一是有些部門和單位的決策層認為內部審計能搞清楚本系統、本單位內部是否健康運營就可以了，沒必要對黨和國家的方針政策貫徹落實情況進行跟蹤審計。二是有些部門和單位的決策層對黨和國家重大方針政策是否貫徹落實到位難以把握和評判。三是有些部門和單位的決策層認為當前仍有不少單位沒有開展政策跟蹤審計，而且政策跟蹤審計的體制、機制、模式等還在逐步完善之中，沒必要急于先行先試。以上原因導致內部審計要經常性、有計劃、系統性地開展政策跟蹤審計難度很大。

（二） 資源整合難

國務院下發的《關于加強審計工作的意見》要求相關部門要持續組織對國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況進行跟蹤審計。從審計署及其派出機構到省、地市、縣審計局，以及各部門內部審計都積極行動起來，有計劃地開展了政策跟蹤審計。但一些地方還在原有審計項目安排的基礎上，專門進行政策跟蹤專項審計，有的部門各種監督力量各自為戰，造成重復監督、交叉監督和審計資源的嚴重浪費。

（三） 整改落實難

由于政策跟蹤審計揭示的問題一般涉及方向性、全局性的問題，整改難度的確很大，有時甚至要推倒重來、另起爐灶或進行戰略調整，因此很多單位不愿整改或整改效果往往不明顯。究其原因，一方面是由于認識不到位，不重視整改;另一方面是內部審計尚未建立完善的整改跟蹤機制和強制性的配套制度，無法全面掌握審計整改情況。審計部門、紀監委、內外部巡視及其他監督部門沒有形成監督合力，導致整改落實情況不盡人意。

（四） 成果運用難

審計成果運用是審計的根本目的之一。由于缺乏上下聯動機制和成果共享機制，政策跟蹤審計成果作用于被審計單位的效果不大，政策跟蹤審計的成果運用比其他各類審計成果運用都難以達到滿意的效果。主要表現為：一是決策者不愿用。他們認為自己不會犯方向性和全局性的錯誤，實現上下聯動非常困難。二是制度缺失。各監督部門應當建立聯動機制，但目前只有經濟責任審計聯席會議制度，政策跟蹤審計尚未建立健全類似制度，各監督部門只要不是必須就可以不用或有選擇地采用聯動機制，很難實現成果共享。三是各自為戰。政策跟蹤審計，既有宏觀研判，又有具體案例支撐，其成果運用的可靠性顯而易見，由于沒有共享機制，各監管部門重復調研、調查、取證、函詢、評價等，造成過度監管、重復監管。

（五） 規范化實施難

主要體現在頂層設計不夠細化、審計評價標準不好把握。政策措施落實情況跟蹤審計，對于審計部門來說是一個全新的領域，是一項全新的課題，國務院和審計署將此項工作作為一項長期任務來抓。然而，與之相適應的審計標準卻未出臺。由于內審機構在審計視野、政策把握和審計經驗方面比較欠缺，又缺少具有可操作性的審計規范、審計程序和審計評價依據，所以相同的問題，可能在一些地方審計部門看來很嚴重，而其他審計部門看來不是問題，各地只能摸著石頭過河，政策措施落實的好壞、孰優孰劣，只能籠統把握。每年年初，審計署印發本年度指導意見，各地根據自身實際情況制訂全年工作計劃、工作方案，組織力量開展審計。由于各地情況不同，審計的內容、范圍等方面有很強的自主性，因此項目實施過程中存在較大的隨意性，造成該審不審、大包大攬或審計重點清、責任不清、無法有效整改等問題。政策跟蹤審計的規范實施、規范管理、規范考評難度較大。

（六） 質量保障難

當前，內審人員綜合素質還不高，難以適應新的審計形式。內部審計特別是基層的內部審計合署辦公的現象比較普遍，內審人員的編制、待遇等方面還無法保證，審計人員的政策水平和知識結構難以滿足審計新形式、新任務和新要求。內審人員的后續教育不足，政策理論學習掌握不夠，缺少政策落實跟蹤審計必需的知識和經驗，難以滿足政策落實跟蹤審計的需要，存在審得不深、不透、不實、不專等問題。由于部分內審人員對政策把握不全面、研究不深不透，影響了專業判斷能力。他們在審計過程中，往往過于糾結小問題、小線索，對大的問題和線索把握不準;對定性問題的責任主體界定不清，對定量問題的尺度把握不準;發現問題碎片化，揭示單個的違規違紀案例多，揭示宏觀和全局的問題少，對問題、線索的總體把控能力不強，難以保證政策跟蹤審計的質量和水平。

三、政策跟蹤審計在體制機制上的保障

（一） 提高思想認識

2018年3月，中國共產黨中央審計委員會的成立，明確了審計在黨和國家監督體系中的重要作用，標志著我國的審計事業邁向了新的發展階段。政策跟蹤審計可以有效監督和避免政策貫徹和落實中的上下一般粗、以文件貫徹文件、以會議貫徹會議等形式主義和官僚主義問題，確保做到“兩個維護”深入人心，有利于貫徹落實“三個區分開來”。為此，廣大內審人員要從思想上充分認識政策跟蹤審計的重要性，在實際工作中高度重視政府跟蹤審計。

（二） 完善制度安排

要盡快出臺與政策跟蹤審計有關的規范標準。事實上，黨和國家每一項重大政策措施出臺后，各級、各部門、各相關單位都應該有貫徹落實的配套政策、制度和行動方案，而這些配套政策、制度、行動方案和效果就是審計的對象和內容。而對何時開展審計、用什么方式組織跟蹤審計、審計的重點是什么、采用什么樣的程序開展審計、采用什么樣的方法進行評價等就屬于政策跟蹤審計制度安排的范疇。國務院下發的《關于加強審計工作的意見》及審計署辦公廳《關于印發國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況跟蹤審計實施意見（試行）的通知》（審辦財發[2015]30號）是審計工作的綱領性和指導性文件，目前，有關部門應該盡快研究制定相應的政策跟蹤審計的規范標準，并對政策落實跟蹤審計的原則、內容、程序、組織形式、審計重點、審計結果公開、審計整改與審計結果運用等進行制度化設計，建立審計質量控制與評價體系，規范審計行為，盡快做出政策跟蹤審計實施細則或操作指南等制度安排。

（三） 完善運作機制

一是要建立健全政策跟蹤審計的上下聯動機制。被審計單位的黨委、黨組要充分重視政策跟蹤審計工作，上下一心，全面做好政策跟蹤審計各項組織和整改落實工作;二是要整合各種監督資源，預防重復、過度監管;三是要建立健全政策跟蹤審計的聯席會議機制;四是要建立和完善政策跟蹤審計的考核評價機制;五是要建立和完善整改落實責任制;六是要完善政策跟蹤審計成果共享機制。

四、相關建議

（一） 加強學習培訓，提高專業水準

政策跟蹤審計不單純是一個財務收支審計或某專項業務審計，更重要的是要從審計參與國家治理的角度思考問題，從政策落實與執行、從更加宏觀的層面來把握方向，這是審計工作理念的重大轉變。要提高內部審計人員的專業水平就必須做到：一要開展相關政策的持續培訓。通過定期培訓，使廣大內審人員能精準把握各項重大政策的背景、內容、目的和應有成效，掌握關鍵環節和關鍵節點的評判尺度。二要自覺學習。要引導內審人員積極學習相關學科、相關行業知識，形成主動儲備知識、主動鉆研、自我擴大知識面、不斷完善知識結構的行動自覺。三要使廣大內審人員堅持在實踐中學習。只有通過實踐探索，才能找到行之有效的辦法，不斷積累經驗，因此內審人員要結合本地區、本部門、本單位的實際深入實踐，不斷總結提高。四要熟練掌握和運用好現代科技手段，不斷提高工作效率和工作質量。

（二） 加大人才儲備和培養力度

做好各項事業的關鍵是人才。為優化現有內審隊伍結構和知識結構，著力儲備和培養復合型人才，需做好以下工作：一是要抓住各種機會提升現有審計人員的綜合素質;二是要儲備專業人才，積極吸收、培養和引進既懂審計又懂政策、金融、稅收、保險、法律、工程建設、計算機操作等知識的復合型人才，為做好政策跟蹤審計提供必要的人才儲備。

（三） 加大審計整改力度，努力實現審計成果的共建共享

一是要進一步建立和完善審計整改責任制。明確被審計單位的一把手為審計整改第一責任人，上一級的主管部門為審計整改監督責任人，共同抓好審計發現問題的整改落實工作。第一責任人對重大問題要親自管、親自抓，一抓到底。對審計發現的問題和提出的整改建議，被審計單位要及時分析成因、認真研究措施、狠抓整改落實，要及時列出整改的時間表和路線圖，立審立改與限期整改相結合，力爭按時、保質保量整改到位。二是加強整改督促檢查。審計部門要建立整改檢查跟蹤制度，不斷加大審計整改的執行力，增強審計監督的威懾力。對審計發現的問題故意拖延整改或拒不整改的，必要時可提請黨組織、人事、巡視辦、紀檢監察等部門共同監督其整改落實。三是審計結果實現共建共享。巡視巡察、紀檢監察等部門可以把審計揭示的問題和線索作為依據，開展更深入的巡視或立案檢查，組織人事部門要把審計成果作為各級領導干部業績的評價指標，納入干部考核檔案，列入干部任用、評優爭先的重要參考依據。

（四） 細化指導，改進組織方式

上級審計部門在下發政策跟蹤審計指導意見時，要盡量細化，明確審計目標、審計重點內容、審計范圍、審計發現問題的定性標準和審計報告撰寫要求等，滿足下級審計部門對實用性和可操作性的需求，幫助他們規范審計行為、提高審計質量。在改進組織方式方面：一是采取上級部門組織力量審計下級單位的組織模式，最大限度地提高審計權威、審計效率和審計質量。二是將政策跟蹤審計的重要內容融合、分解到其他審計任務中，突出政策跟蹤審計的重要性、經常性和針對性原則，杜絕重復審計、過度監管、各自為戰等情況的發生。三是積極開展專項政策跟蹤審計調查，就某些或某項政策貫徹、執行情況開展專項審計或專項調查，增強政策跟蹤審計的靈活性和時效性。

（五） 利用大數據等現代科技手段，提升審計工作效率

內審部門要學會利用大數據、信息化、數字化等現代科技手段開展審計，先行先試做好數據平臺建設和數據資源整合，為審計手段現代化奠定基礎。審計署、各級審計機構、內審主管部門要做好頂層設計，建立健全基礎數據匯集制度，使各級、各系統范圍內的財稅、社保、金融、資源環保、企業和工商等成為大數據系統的匯集對象，推進上下級、各有關部門與審計實現數據共享，不斷提高審計工作效率。

（六） 持之以恒，不斷創新

政策跟蹤審計涵蓋了財政、金融、保險、稅收、行政事業、工商、企業、資源環保和投資等專業審計，內審人員要不斷創新審計理念，學會融合運用各種具體的審計方法。一是要創新審計理念。政策跟蹤審計是一項全新的審計業務，審計人員要擺脫傳統審計理念的束縛，對政策跟蹤審計要有全新的認識和準備。二要學會打組合拳。學會融合運用各種具體的審計方法，對遇到的各類政策問題、制度問題、措施問題、落實效果等進行全方位、深層次的揭示。三是要加大審計手段的創新。要加大計算機審計力度，利用大數據平臺、綜合信息平臺，組織專門力量對被審計單位數據進行整理和分析，創新數據采集方式。四是要創新計劃安排。學會開展預警、突擊審計，重點關注重要資金流向、異常業務行為、異常決策行為等，通過預警的方式準確發現和揭示政策落實過程中的潛在風險和重大問題，并做到有警必審。五是要創新質量意識。政策跟蹤審計定性指標多、定量指標少，評價審計質量高低要看其揭示的宏觀性、全局性的問題是否準確，揭示的制度配套環節、機制安排環節、措施落實環節和整改環節的問題是否扎實有效，能否為重大政策措施的貫徹落實查錯糾弊、保駕護航。

【主要參考文獻】

趙文淼.高等院校建設項目跟蹤審計相關問題探究[J].商業會計，2014，（3）.