高校實現內部審計全覆蓋的思考

劉珂

【摘要】? 在目前的審計大環境下，如何把審計全覆蓋落到實處成為政府審計和內部審計需要思考的新課題。文章首先闡述了高校內部審計全覆蓋的基本要求和目前制約高校實現內部審計全覆蓋的幾個問題，進而提出了科學制定審計計劃、形成周期性審計全覆蓋，重視內部控制評價，以大數據為支撐、改進審計方式，優化資源配置、向社會購買服務，提高審計效率和效果五個方面的建議。

【關鍵詞】? ?高校;內部審計;審計全覆蓋

【中圖分類號】? F239.4? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）24-0082-03

近年來，黨中央對審計工作越來越重視，提出要努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，深入推進審計全覆蓋。國務院也下發文件，明確提出對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，以更好地發揮審計的重要作用。而對于大量使用公共資金、國有資產的高校來說，做好內部審計全覆蓋工作對于其事業發展也將具有重大的意義。

一、高校內部審計全覆蓋的基本要求

（一）審計全覆蓋的內涵

簡單地說，凡是使用財政資金、國有資產及資源的項目、單位及其負責人都需要納入審計監督的范圍;而且在一定的時間段內，上述被審計對象要全部接受審計，從而形成審計全覆蓋。具體地說，審計全覆蓋應該分為橫向全覆蓋和縱向全覆蓋，橫向全覆蓋主要是審計監督對象的全覆蓋，縱向全覆蓋主要是審計監督內容的全覆蓋。

審計全覆蓋主要圍繞人和資金兩條主線。其中，高校被審計人至少要涵蓋由學校任命或聘任的黨政職能部門、學院、直附屬單位負有經濟責任的黨委和行政主要負責人，以及校辦企業和重要基層經濟管理部門的主要負責人。資金方面應考慮資金流入和流出兩個角度，以教育部直屬高校為例，收入包含了財政撥款收入（有基本支出撥款、引導專項、改善基本辦學條件等專項撥款）、非同級財政撥款收入、教育部返還的學費住宿費收入、其他事業收入，這些資金的管理和使用均需納入審計監督范圍，尤其是財政撥款項目資金執行情況將直接影響下一年度的撥款數額。

（二）高校內部審計全覆蓋的基本要求

高校內部審計全覆蓋最基本的要求就是在一定的周期內，科學制定審計計劃，創新審計方法和技術手段，既要保證重點，又要實現全方位的應審盡審。

1.橫向全覆蓋的要求。高校包括二級學院、黨政機關部門、校辦企業及其他附屬單位，各單位均涉及財政資金、國有資產的使用，這些單位及其負責人均屬于橫向全覆蓋的范圍。

2.縱向全覆蓋的要求。根據審計監督內容的不同，內部審計分為不同的類型，《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》將高校內部審計類型分為內部控制審計、預算執行和決算審計、建設工程項目審計、領導干部經濟責任審計四類，其中內部控制審計又涵蓋了教學管理、科研管理、財務管理、房產管理、設備管理、物資采購管理六個方面。《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》（教財〔2015〕2號）進一步強調預算管理審計、內部控制審計、經濟責任審計、公務支出和公款消費審計、科研經費管理審計、建設工程管理審計、資產管理審計;同時要求高校拓寬審計范圍，開展重大項目及重要政策跟蹤審計，開展專項審計調查，加強審計整改和責任追究，推進結果公開。隨著審計大環境的改變，高校內部審計的類型也越來越多，縱向全覆蓋的范圍也將越來越大。

二、高校實現內部審計全覆蓋存在的問題及瓶頸

（一）對內部審計的認識不足

目前，大部分高校都已經設立了獨立的審計部門，實現了審計形式上的獨立，但是從根本上看，審計的權威性仍然較弱，審計工作的開展依然存在阻力。一方面，教育部明確要求高校主要負責人直接領導內部審計工作，但是部分高校的審計工作并沒有得到學校領導的高度重視;只有在接受上級單位或者外部機構審計并發現問題時，內部審計才得到一定重視，而且僅僅是在發現問題的領域實施事后的審計。另一方面，審計結果得不到公開，審計工作缺乏開放度和透明度;審計結果得不到有效利用，不能與紀檢、組織、人事等部門建立聯動機制，審計工作缺乏實效性。審計結果得不到公開和利用，審計工作便成為學校師生眼中的“走過場”及“可有可無”。學校領導、師生對內部審計認識不足，審計得不到應有的重視，勢必會制約審計全覆蓋的實現。

（二）審計資源受限

一是審計人員數量不足，審計全覆蓋是全方位、寬領域、多層次的，其審計范圍之廣、審計內容之深，使審計任務量劇增，而審計力量的增長卻遠遠滯后于審計需求的增長。二是審計人員素質不高，復合型人才偏少，知識的更新遠遠滯后于審計實踐的發展。審計范圍的拓展及審計類型的多元化，要求內部審計應該將各種專業進行融合，但是審計人員知識儲備不足，在審計理論、專業技能上有所欠缺，制約了審計工作的開展。三是審計信息資源不足，一方面審計項目結束之后不重視總結提煉，未形成審計數據庫和審計工作日志，內部積累不足;另一方面，高校未建立統一的數據平臺，各業務部門仍然是一個個的信息孤島，再加上被審計對象的不配合，審計部門無法獲得充分的外部信息。審計資源受限，已經成為當前階段實現審計全覆蓋的重大阻礙。

（三）審計方法滯后

相對于注冊會計師審計，高校內部審計的方法和技術手段嚴重滯后。一方面，審計人員在執行審計工作時，一般從會計賬簿等資料入手分析，發現疑點后再翻看原始憑證或者詢問被審計對象，函證、風險評估、穿行測試、分析性復核、審計抽樣等技術手段得不到應用，導致審計數據大多停留在統計層面，缺乏對數據的深入分析。另一方面，大部分高校內部審計部門都配置了審計軟件，但是在執行審計工作時，只是運用了軟件最基本的查詢、數據導入導出功能，科目總體分析、賬齡綜合分析、科目抽樣分析、銀行對賬等功能并未得到充分利用。目前聯網審計、大數據審計越來越受到重視，如何將這些技術運用到高校審計全覆蓋中，還有待于研究和實踐。審計方法滯后，將嚴重影響審計全覆蓋的效率和效果。

三、高校實現內部審計全覆蓋的幾點建議

（一）科學制定審計計劃，形成周期性審計全覆蓋

審計計劃的制定應做到統籌全局、優化資源配置。一是關注學校對黨和國家以及教育部等上級部門的決策落實情況;二是要圍繞學校的重點工作，找準切入點;三是在審計計劃制定之前，審計部門應充分了解學校領導對審計的要求、各業務部門對審計的需求、學校師生對審計的建議，做到“按需審計”。

1.統籌全局。按照審計橫向全覆蓋的要求，全面梳理審計對象，對使用財政資金、國有資產的二級單位及其負責人均應納入審計范圍。審計部門應全面掌握被審計對象的基本信息，主要包括被審計單位的基本職責、機構設置與人員分工、近幾年的單位預算、負責的專項經費以及單位負責人的基本情況，然后對這些信息加以整理分類。

教學院部以教學、科研為主，涉及公用經費、黨建經費、學生管理費、培訓班等經費的使用管理;黨政部門在高校中發揮著重要的管理和服務作用，機關黨委、紀委監察處、組織部、統戰部等部門涉及的經濟活動較少，負責經費相對較少，可作為一類，國有資產與實驗室管理處、教務處、科技處、學科建設處、工會、后勤管理處等部門負責經費較多，應重點關注;校辦企業承擔著重要的教學、科研和生產任務，財務獨立核算，執行企業會計準則，財務報告每年都經過會計師事務所審計;教育發展中心、出版社等部門，涉及收入和支出兩方面的經濟活動，資金量較大，應予重點關注。

2.正確處理審計重點與審計全覆蓋的關系。《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》中指出，審計全覆蓋要明確審計重點，科學規劃，有重點、有步驟、有深度、有成效地推進。就目前高校內部審計部門及人員的情況來說，短期內完全實現橫向和縱向的審計全覆蓋，使審計工作兼備廣度和深度還存在一定的困難。因此高校內部審計全覆蓋不是對所有審計對象和內容平均用力，而是要圍繞學校的工作重心，首先確保對重點領域和重點項目進行審計，然后再整合資源，力爭做到無死角的審計全覆蓋。

在統籌全局和處理好審計重點與審計全覆蓋的關系后，審計部門應該制定年度審計計劃與周期審計計劃。從橫向來看，對收支規模大、資金量大、風險大的重點單位應每年都要審計;對專項經費數額較大的黨政部門應做到兩到三年審計一次;對教學院部和經濟活動較少的黨政部門可以結合領導干部經濟責任審計，在領導干部的一個任期內至少審計一次。從縱向來看，內部控制貫穿于高校各項活動，預算執行涉及到高校的所有收支，因此內部控制審計和預算執行審計覆蓋面最廣，應為內部審計的重中之重，需要納入每年度的審計計劃;建設工程項目審計是全過程跟蹤審計，應覆蓋項目的整個建設周期，因此只要高校存在建設項目，建設工程審計就應該納入項目周期涵蓋的所有年度的審計計劃;經濟責任審計可以將領導干部的任期作為一個周期，至少進行任中和離任兩次審計;科研項目審計分三種情況，一是經費數額不大的項目于結題的時候進行科研經費決算審簽，二是科研經費數額很大，如對500萬元以上項目應進行全過程跟蹤審計，覆蓋項目的立項到結題，三是對其他項目可每年度實行抽查審計;物資采購審計、資產管理審計、專項審計調查等可每兩年或三年審計一次;教育部或者學校的重大改革項目，審計應覆蓋其執行年度，實行跟蹤審計。總之，高校應科學制定審計計劃，使審計全覆蓋既做到握重點，又保證在一定周期內實現全覆蓋。

（二）重視內部控制評價與審計

內部控制貫穿一個單位所有經濟活動的立項、決策、執行、監督評價的全過程，是對經濟活動的全面控制，其涵蓋范圍與審計全覆蓋范圍基本一致，而且內部審計發現的問題大多數是因為內部控制存在缺陷。重視內部控制評價與內部控制專項審計，通過“以評促建，評建結合”方式，有針對性地建立健全內部控制體系，健全和完善高校內部管理規章制度、業務流程、職責權限，將更好地防范和管控經濟活動風險。

內部審計既是內部控制體系的重要組成部分，也是內部控制體系有效運行的守護者。內部審計作為內部控制的監督部門，可以立足于學校整體牽頭協調各部門定期進行內部控制的自我評價，而且結合日常審計工作發現的問題，更加了解各業務領域存在的內控缺陷，可以有針對性地持續完善內部控制體系的建設。運用好內部控制評價這一手段，將使內部審計工作達到事半功倍的效果。

（三）以大數據為支撐，改進審計方式

高校審計部門應引入“大數據”概念，加強數據平臺建設，推行數字化審計方法。一要利用網絡資源，實現信息共享，高校應建立一個數據綜合平臺，打破信息孤島的限制，將各部門的數據信息統一存儲，并賦予審計部門一定的查閱與采集權限，方便審計部門及時獲取審計證據。二要加強數據分析，不僅要充分利用已有審計軟件的統計、分析功能，而且要積極探索云計算、數據挖掘等技術手段如何應用于高校內部審計工作。三要建立并完善審計項目管理系統，一方面要建立審計對象信息庫，采集應納入審計全覆蓋范圍的單位及其負責人的基本信息，然后整理分類;另一方面將審計過程中產生的審計座談會記錄、工作底稿、審計報告、被審計單位反饋意見等信息及時錄入該管理系統，方便查閱，避免重復審計。

（四）優化資源配置，向社會購買服務

在任務重、審計人員少的情況下實現審計全覆蓋，向社會購買服務成為一條可行的路徑。會計師事務所、工程項目管理公司等社會機構專業化水平較高、技術較為先進，以合理的價格聘請社會機構，將會有效緩解高校內部審計部門較大的審計壓力與有限的審計資源之間的矛盾，同時可以達到節約成本、提高效率、實現資源有效配置的作用。高校應積極探索將專業性較強的工程項目審計、內部控制審計、部分科研項目審計等業務外包，對涉及保密事項的業務應禁止外包;在綜合考慮成本效益、外包風險的前提下，通過公開招標的方式，選擇信譽好、熟悉高校內部審計規則、能提供高質量審計服務的機構。向社會購買服務，并不意味著責任的轉嫁，責任和風險仍然存在于內部審計部門;業務外包并不代表放任不管，審計部門仍需要對整個外包過程實施監督。

（五）提高審計效率和效果

解決審計全覆蓋帶來的人員少、任務重的矛盾，一方面可購買社會服務，另一方面應提高內部審計效率，增強內部審計機構自身力量，不斷拓寬審計人員的知識結構，提高業務素質的更新能力，通過專業培訓、交流、自學等方式增加知識儲備，掌握最新的審計方法和技術手段。在執行審計工作時，要科學制定審計方案，為審計工作指明方向和步驟，而且要突出審計重點，使審計人員將精力和時間用于風險較大或者可能存在重大問題的領域，從而提高審計效率。

審計全覆蓋并不是審計數量的全覆蓋，其更大程度上強調的是審計質量和審計效果。內部審計應切實做到審計結果的有效利用。一是高度重視審計整改和整改監督落實，在出具審計報告的同時，應向被審計單位出具審計整改通知書和審計發現問題清單，督促被審計單位在規定期限內進行整改，并對被審計單位的整改情況進行檢查和對賬銷號。整改不僅僅是原問題的改正，而更應該是對深層次的體制機制、規章制度、業務流程的健全和完善，通過補漏洞促管理防風險，從“過去、現在、將來”三個維度（即過去的問題得到改正、現在沒有出現同類問題、將來有內部控制保證不再存在此類缺陷）確保問題得到徹底整改。二是加強審計結果公開，充分發揮審計的威懾力，使未被審計的單位從中吸取教訓，對照相關問題進行自查，這樣在以后的審計周期內，問題也將越來越少。三是審計結果還應作為高校干部監督管理、選拔任用、年度考核的重要依據。只有審計結果得到應用，審計發現的問題得到整改，審計全覆蓋才能更好地發揮效果。

審計全覆蓋是審計發展的一個重要方向，但是從目前高校的內部審計環境以及審計資源來看，高校實現內部審計全覆蓋并不是一蹴而就的，需要結合內部和外部審計力量，采取合理的方法，做到有重點、有步驟地開展。

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