鄉村振興背景下農村“三資”智慧監管系統應用研究

【摘要】? 在新型城鎮化與新農村建設的雙輪驅動下，村級組織的可支配資源大幅增加，防范基層微腐敗問題、合理配置和有效利用村級資源成為當下的熱門議題。文章通過對溫州市A街道2014—2019年鄉村財會工作的深入實地調查，基于“鄉村振興”戰略及信息化建設不斷推進的背景，積極探索農村“三資”智慧監管系統的應用，逐步推進村務運轉流程化、資金監督網絡化、業務處理自動化和決策支持科學化，強化反腐倡廉、遏制村官腐敗，提高鄉村城鎮化建設效率和推進農村經濟的健康、可持續發展。

【關鍵詞】? ?鄉村振興;三資;智慧監管

【中圖分類號】? F232? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）24-0122-04

一、研究背景及目的

在新型城鎮化與新農村建設的雙輪驅動下，大量建設項目和資金向農村特別是城郊村和城中村轉移，村級組織可支配資源大幅增加，鄉村財務工作的范圍越來越廣、內容越來越繁雜、難度越來越大，鄉村財務工作受到了嚴峻挑戰，也存在著巨大的風險，基層微腐敗問題層出不窮。人民論壇雜志社有關“小官巨貪”的調查數據顯示，在這一問題上，村干部排在第二位，僅次于區縣基層干部;中央紀委國家監委網站2018年6月通報數據顯示，干部違紀案例19 227例，鄉級以下干部違紀占比高達87.89%;杭州市紀檢監察系統近年來查處的村干部腐敗案件占農村案件總數的32.4%，占農村案件涉案總金額的72.4%。這些數據說明，近年來村干部腐敗呈現出比較高的發展態勢。同時，在“鄉村振興”背景下，村級資源的合理配置和有效利用也是當下的熱門議題，如何有效地配置資源和避免村級資源的浪費、如何從高速發展轉為高效發展、由短期的利益行為轉向效率的提升和增長潛力的提高，實現農村經濟的可持續發展，是當前亟待解決的問題，也是大勢所趨。

二、調查對象及范圍

（一）調查對象

本次調查的對象為溫州市永嘉縣A街道，該街道地處浙江省東南部，位于楠溪江與甌江交匯處，與溫州市區隔江相望，區位優越，區域面積50.3平方公里，轄27個行政村、12個社區居委會，戶籍人口8.4萬人，外來人口10萬人。A街道工業經濟經過多年的發展，逐步形成了以泵閥、服裝等產業為支柱的工業經濟體系，擁有“中國泵閥之鄉”國家級稱號。現有工業企業5 038家，規上企業199家，上市公司4家，中國馳名商標6枚，浙江省著名商標39枚，溫州市著名商標30枚，是名副其實的品牌強區。2018年所轄27個行政村年收入超百萬元的達26個，村級集體總收入達1.15億元，同比增長61%。2018年全街道財政總收入40.89億元，同比增長18.38%。實現規上工業總產值162.44億元，同比增長11.75%。限上貿易服務業銷售總額110.03億元，同比增長75.20%，限上貿易服務業零售額31.93億元，同比增長11.29%。

（二）調查范圍

本著服務于地方經濟發展的理念，2014—2019年，筆者對A街道有關財務工作情況進行了實地跟蹤調查，走訪了代理中心、村支書、村主任、村民代表、普通村民，并對所轄27個村的會計資料進行了反復、認真、嚴謹、細致的審核，且多次與被調查對象和相關部門進行溝通交流。

三、存在的問題及原因分析

（一）存在的問題

首先，由于鄉村財務管理人員隊伍建設滯后;村干部不重視、廉潔意識不到位;規范模式難運行;財務管理操作流程難監控等導致防腐墻不防腐，基層微腐敗問題層出不窮。其次，因制度落地艱難、相關人員對政策把握不夠、民主決策混亂、議事規則不到位、工程管理不規范、資產發包暗箱操作、資金審批與支付不規范、現金管理把關不嚴等原因，導致村集體資產、資源大量流失，嚴重損害了廣大村民的利益。最后，囿于村級財務公開的內容有限、形式單一、渠道狹窄，村民無法及時了解、掌握本村真實的財務狀況及資金流向，無法實施有效監督，從而對村干部、基層政府的信任度有所降低，村民的獲得感和幸福感有所下降。A街道2017年鄉村信訪案件中2/3是財務問題，而財務問題中的2/3是資金、資產、資源問題，即“三資”問題。

（二）原因分析

本文對于產生上述問題的原因歸納如下：

1.制度難落地。有關農村“三資”管理的政策、制度不少，但只停留在相關部門或代理記賬中心層面，沒有真正落實到村里，落到實處。

2.村干部、村會計人員知識層次偏低。村干部主要是指通過村民自治機制選舉產生的、在村黨組織和村民委員會及其配套組織擔任一定職務、行使公共權力、管理公共事務、提供公共服務，并享受一定政治經濟待遇的工作人員，主要包括村黨支部（黨總支）委員、副書記、書記，村民委員會委員、副主任、主任和村民委員會內設工作委員會主任。而村主要干部是指黨支部書記、副書記，村委主任、副主任等。

從我國整個政權體系看，村干部雖然不是公務員，卻是最貼近基層的治理力量，也是國家行政管理的神經末梢，其行為和精神風貌直接影響著黨和國家政策的貫徹實施。如圖1所示，A街道所轄27個行政村的67名村主要干部，59.7%為高中及以下學歷，甚至有1人為小學學歷。如圖2所示，67名村主要干部的年齡均在31歲以上，31—40歲的僅7人，占比10.45%。年齡在51歲及以上的有32人，占比47.77%。由此可見，大多數村干部年齡偏大，知識層次偏低，管理能力欠缺，沒有經過系統的教育和培訓，而留得住的大學生村官又太少，以致于村干部中屢次出現違規違紀現象。A街道地處經濟繁榮的沿江地區情況尚且如此，若是偏遠山區，村干部的學歷和年齡結構更不容樂觀。

A街道27個行政村的27位報賬員的學歷情況如圖3所示。其中，過半數的報賬員學歷為初中和高中（中專），兩者占比55.56%。本科學歷的報賬員僅3人，占比11.11%，其中2人還是兼職。同時，村報賬員的年齡普遍偏大，如圖4所示，27位報賬員中，年齡在30歲以下的僅1人，年齡在46歲以上的共15人， 65歲及以上的有3人，年齡最大的為68歲。A街道地處沿江地區情況尚且如此，若是邊遠山區，報賬員的學歷和年齡情況更不容樂觀，更有甚者，據筆者所知，山區某村報賬員的最大年齡為82歲。年齡比較大，對新事物、新技術的接受能力、學習能力自然受限，在實際的會計操作中經常出現不規范、不合理、不合法現象，同時嚴重影響了鄉村財會信息的質量及鄉村財務信息化建設的進程。

3.監督不到位。目前農村“三資”管理出現“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難”的尷尬局面。以村務監督委員會為例，據調查，永嘉縣現有村務監督委員會成員共2 799名。其中，207人為大專及以上學歷，占比7.4%，有1 248人為中專或高中學歷，占比44.59%，1 344人僅為初中及以下學歷，占比48.02%（詳見圖5）。可以說，村務監督委員會成員學歷相對偏低且參差不齊。大多數村務監督委員會成員自主學習能力較差，缺乏專業知識，對農村集體的資金、資產、資源等重大事項不清楚監督的重點是什么、哪些環節容易出現問題以及如何有效監督，無法充分發揮村務監督委員會應有的職責與作用。

4.村民政治參與意識不夠。村民的政治參與意識并不樂觀，參與的主動性和積極性不夠，基本上都是“執行性”參與，是決策的被動接受者和權力的受制者。因此，村民自治和基層民主被異化和形式化在所難免，個別地區還存在“家族政治”“村霸政治”和“村委會政治”等嚴重行為。

5.村級財務管理制度不完善。缺少規范、完善的財務管理制度或現行財務管理制度與實際情況脫節，以及民主理財制度不透明，是當前農村財務管理制度中存在的重要問題。同時，相關檔案資料未集中管理，甚至只存在于村報賬員的腦子里。

6.村集體“三資”管理形式開放、不嚴謹。合同無備案、收入不公開、議事不到位、工程管理不規范、違規招投標、坐支現金、白條抵庫等現象嚴重侵蝕了集體資產、資源、資金，損害了廣大村民的利益。

四、以價值管理為導向的農村“三資”智慧監管系統

基于以上問題，溫州市A街道充分運用現代科技手段，率全省之先創新打造集“三資”全方位監督、一體化收支、全留痕審批、無現金支付、大數據分析、陽光化交易及實時化公開等功能于一體的“三資”智慧監管系統（詳見圖6），以積極推進農村集體“三資”管理制度化、信息化、有效化和公開化。

“三資”智慧監管系統共有工作管理、陽光公開、預警監督、產權交易、大數據分析等五大平臺。最大的亮點是新增了在線支出審批功能（詳見下頁圖7），該功能彌補了之前審批效率低下的缺陷，并且使監督前置、審批留痕。在審批支付實現一體化的同時，嚴控超支。同時，鄉村的大額支出通過銀行轉賬，小額零星支出通過村務卡結算，真正實現了零現金結算。支出業務一旦發生，即向所屬的代理中心會計人員推送短信，使“線下使用”向“線上監管”轉變，打通村務卡與系統的壁壘，將村務卡、村級賬戶資金全部納入實時監管，最大程度地減少現金交易，實現資金智慧管理。由此，在一定程度上凈化了小微權力腐敗現象滋生蔓延的土壤，不斷凈化政治生態環境。

以某次支付審批為例，流程如下頁圖8所示。

“三資”智慧監管系統可將之前的事中、事后管控為主轉變為事前管控，由處理風險向防范風險轉換，把控重點領域，堵死現金支付，確保全程留痕，也保證了村集體“三資”的保值增值。為此，該街道制定了標準化、流程化的財務制度、處理流程和操作規范，以保證所有基礎數據從產生的源頭就遵循統一的邏輯規則，數據的加工過程遵循注重風險分析與管控的標準流程，以加強最終的數據質量，提高數據的加工效率，也為政府部門的大數據分析提供較為真實、可靠的數據。

“三資”智慧監管系統還可以實現集體資金收、支在線審批，確保全程留痕，并逐步推進村務運轉流程化、資金監督網絡化、業務處理自動化和決策支持科學化，使鄉村財務工作整體邁入自動化更強、集成化更高、協作化更優的管理軌道。同時，上級紀檢監察部門、業務主管部門也可以不受時間、地點、空間的制約，實時在線查詢監督各鄉鎮、各村的具體數據信息，實現全方位、無死角監督，促進農村經濟健康發展、良性發展。

五、結論

通過以上農村“三資”智慧監管系統的設計及應用，期望達到以下目的：（1）借助科技化、信息化手段倒逼相關人員素質提升，落實相關制度及規范的執行，夯實農村基層治理基礎，打通制度落地與管理的最后一公里，壘好農村“三資”管理的戰斗堡壘。（2）約束村干部的行為，更好地規范資金運作，防止集體資產、資源流失，減少不合理開支，提高資金使用效率，進一步規范農村財務管理秩序，使村級財務管理工作更加科學合理，并嚴格執行明責、履責、追責制度，切實保護廣大村民的利益。（3）不斷優化工作流程和操作流程，明確風險項目，著力風險點控制，約束和規范小微權力，有效解決基層微腐敗問題。（4）規范資金審批，杜絕現金支付，改變公開方法、完善公開機制，由結果公示轉變為全過程公示，使得監督前置，全程留痕，監督平面化，提高工作效率。（5）通過進一步開展清產核資、狠抓資產交易陽光化、夯實合同審查備案制、強化村級重大事項核準制、全面推行網上收支審批等多措并舉，進一步完善村級財務管理體系。（6）村級財務公開更為透明、民主理財更為規范。（7）實現“五個統一”（即核算、交易、監督、公開、分析五統一）、“三大轉變”（即由傳統管理向現代管理的轉變、由分散式向集中化管理的轉變、由粗放式管理向精細化管理的轉變）。（8）不斷增強廣大村（居）民的參政意識與監督意識，使其積極參與到村集體資產的使用、決策、監督及管理中來，提高自身的責任感與主人翁意識。（9）所有的會計檔案，包括會計報表、記賬憑證、原始憑證、合同等均存在于該智慧監管系統中，會計檔案管理更為嚴謹、完整、規范，并免受意外及人為損壞。

城鄉社區是人民群眾日常生活的重要依托，是黨和政府聯系、服務居民群眾的“最后一公里”。如何事半功倍地縮短這最后一公里，“三資”智慧監管系統從鄉村財務治理方面提供了很好的借鑒，可以達到鄉村理財轉型升級的目標，優化理財環境，加快推進鄉村振興戰略的實施，同時，也是積極落實習近平總書記提出的“鄉村振興”戰略總要求“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的一個具體抓手。但由于“三資”智慧監管系統上線運行時間較短，仍有一些問題尚待解決，這也為下一步的研究工作指明了方向。

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