政府股權投資基金在區域經濟中的實踐及對策

陳麗娟 許寧

摘要：政府股權投資基金在集聚資本、培育企業、招引項目等方面能發揮較好的功能。但在區域經濟中，特別是區級政府股權投資基金的具體運作中仍存在一些問題與不足。作者結合工作實際，從概況、意義、存在問題等方面，對區級基金進行了梳理和思考，有針對性地提出了一些有現實操作性的對策，以期充分發揮區級基金對區域經濟發展的帶動作用。

關鍵詞：政府股權投資;產業基金;引導基金;區級基金

2018年以來我國經濟下行壓力加大，中小企業面臨比以往更加惡劣的生存環境，加上抵質押和擔保物不足、資產規模小、管理能力弱等內因，企業發展步履維艱。股權投資業的發展在一定程度上緩解了企業“融資難”問題，而且有利于吸引科技、人才、資本等高端要素集聚。市場化運作的投資機構并不排斥政府的引導和參與。建立政府股權投資基金可發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿放大效應，加大社會資本對實體經濟的投入力度，克服單純通過市場配置社會資本的市場失靈問題，有助于推進經濟結構調整和產業升級。

一、政府股權投資基金概況

股權投資基金是科技與金融緊密結合的產物，指以非公開方式向特定對象募集設立的對非上市企業進行股權投資并提供增值服務的非證券類投資基金。

政府股權投資基金是指由各級政府以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會資本投資創新創業中小企業、產業轉型升級、基礎設施和公共服務等領域的資金，一般按照“政府引導、市場運作、分類管理、防范風險”的原則運作。截至2018年底，浙江省政府產業基金總規模1496億元，到位資金866億元。全省各級政府產業基金與社會資本合作設立子基金590支，總規模為4060億元。子基金累計投資實體企業5715個，通過設立子基金和子基金投資項目兩級帶動，共撬動社會資本合計11767億元。

股權投資基金分類：產業基金、引導基金、區級基金。產業基金中，政府出資一般以同股同權形式參與基金收益分配，部分政府會將一定的收益比例通過稅收返還或獎勵的形式支付給基金管理人;引導基金一般作為優先級，收取相對固定的回報;區級基金專指配套參與省市產業基金、引導基金或社會基金的區級政府股權投資基金，或在區域經濟中結合地方實際，獨立設立的區級產業基金、引導基金。以浙江實踐為例，政府直接參與股權基金的形式主要有：產業投資基金、創業投資引導基金兩類。二者本質相同，均為政府通過財政資金投入來引導社會資本投向特定產業、行業及階段，以達到引導產業、扶持企業的目的。

二、政府股權投資基金運營機構及運營情況

1.產業基金

（1）省產業基金：浙江省金融控股有限公司，由浙江省政府投資設立，注冊資本120億元，著力打造金融資本投資與運營、政府基金運作與管理、金融科技創新與服務三大平臺。2015年，省財政設立總規模200億元的省級政府產業基金，力爭通過3年努力，全省各級政府產業基金規模達到1000億元以上，通過與金融資本結合，撬動社會資本投入10000億元左右，有效轉變財政支持經濟發展方式，全面推動浙江產業轉型升級。

（2）市產業基金：杭州市金投產業基金管理有限公司，是杭州市金融投資集團有限公司下屬全資子公司，注冊資本5000萬元，為專業產業類股權投資基金管理平臺，受托管理資產規模超過100億人民幣，包括40億杭州產業投資基金、20億杭州信息產業基金、杭州各區縣區域基金等。

2.引導基金

杭州市引導基金，由杭州市高科技投資有限公司受托管理，是杭州市政府授權杭州市科技局出資設立的國有獨資風險投資公司。已批復基金129支，基金總規模達174.66億，重點關注早期階段風險投資，通過讓利、調整收益分配關系等形式，調動社會投資的積極性，吸引風投機構落地杭州，為本土創新創業營造良好的金融氛圍。杭州市創業投資引導基金，共到位10.72億元。杭州市天使投資引導基金，共到位7.84億元。

3.區級基金——以江干區為例

杭州市各城區設立區級基金，主要有與省市政府基金聯動設立、與社會資本合作設立、獨立設立等形式，一般都采取參股子基金的模式，較少直投企業。

江干區先后投入2.25億元設立產業引導投資基金，出臺《江干區產業引導投資基金管理辦法》、被投企業集聚區等政策，全市首創“產業園基金”合作模式，是杭州市最早設立區級基金的城區之一。基金運作7年來，取得了一定成效，主要表現在：

（1）集聚了一批優質社會資本。江干區級基金與省市國有投資公司及華睿、賽富等知名投資機構合作，出資2.2億元撬動36.2億元基金落地，杠桿撬動比例約為1：16.5，其中全省規模最大民營投資實體“浙民投”、全省首只省市區三方合作的基金“先鋒基石”、全市首只市區聯動的信息產業母基金“金投江干信息基金”等項目相繼落地。

（2）培育了一批優質潛力企業。合作的6只基金及其管理公司關聯基金已累計投資江干企業17家，投資額近8億元，其中筑家易網絡科技等企業獲得融資后得到快速成長，有好數據深入參與省政府“最多跑一次”數據清洗與接口平臺建設，群核信息（酷家樂）連續兩年入圍杭州準獨角獸企業名單，如涵控股已成功在美國納斯達克上市。

（3）招引了一批優質創新項目。合作基金除直接投資江干企業外，還引進優質企業、基金公司落戶江干，據不完全統計，已合計引進企業26家。其中哲信信息2015年引進至今產稅超過9000萬元，預計累計將為江干帶來億元左右稅收，華坤道威2016年引進后，至目前產稅超3000萬元;浙民投推薦的保新科技發展勢頭良好，已獲得多家知名投資機構青睞。

三、設立區級基金的必要性及意義

區級地方政府設立基金有其的得天獨厚的優勢，同時又可通過基金引導產業、扶持企業。

1.擬投項目推薦。區級地方政府熟悉掌握屬地企業情況，可為投資機構推薦擬投項目。

2.配套政策支持。區級政府可為被投項目、投資機構提供人才、房租、稅收等方面的優惠，因地制宜為其提供一站式服務。

3.優勢產業集聚。區級基金的設立和參與有利于區級政府把握產業方向，引導投資機構投向本地優勢產業，形成產業集聚，助力產業轉型升級。

4.初創企業扶持。可通過政府利益讓渡的方式引導和激勵投資機構投向本地中早期項目，扶持初創企業。

5.財政方式轉變。區級基金的設立可轉變財政支出方式，“以投代補”，由過去直接的補、減等行政劃撥模式，向間接的市場化、專業化投資扶持模式轉變。

四、區級基金設立及運營過程中存在的問題

1.從管理層面來看，區級基金與省、市級政府基金之間未形成良好的互動機制。省、市、區三級基金的相關管理及運作部門不盡相同，有以發改委、金融辦為主推進的，也有以財政局、科技局為主推進的，上下難以形成聯動。

2.從地域限制來看，區級基金對投資機構通常有投資本地的要求，增加投資難度。投資機構通常投資區域較廣，在區級范圍內給投資機構設定一定的投資強度，局限于儲備項目的數量、質量等因素，較難完成投資目標。

3.從參股比例來看，區級基金在子基金中所占份額小，政治訴求可能不被滿足。區級基金通常有扶持本地重點產業的政策性目的，但由于區級基金在基金中只參股不控股，所占份額較小，且不參與基金管理及決策，對基金管理人約束較少，通過基金助推產業發展的目的通常難以實現。

4.從決策流程來看，區級基金決策進程慢，與股權投資業的靈活性和及時性相違背。區級基金受行政體制限制，一般走政府行政決策流程，時間進度較緩慢，與市場化基金的高效原則不相符合，貽誤合作時機。

5.從專業能力來看，區級基金運營部門通常不具備專業資本運營能力。區級基金多數委托給區政府部門下設的事業單位或者國有公司，具有明顯的行政色彩，難以辨識優秀的基金管理人，更不具備挑選優質的被投企業的能力。

6.從激勵機制來看，國資背景下的管理機構較難實行市場化的創投激勵模式。區級基金業務對象包括參股基金及被投企業，投后管理專業性強且工作量大，但國資背景下的投資機構難以以市場化的標準給予管理人員相應的激勵。

五、對運營區級基金的政策建議

1.三級基金聯動 搭建基金合作體系

三級基金可相互參股，逐級放大財政資金。搭建人才交流平臺，區級基金管理人員可通過掛職、專項培訓、基金合作等形式主動向省市基金學習，省市將好的做法復制推廣至各區（縣），盡量讓區級基金少交“學費”。

2.梳理資金來源 盤活存量財政資金

強化對區級基金的資金保障和政策引導力度。鼓勵區級科技、財政等相關部門主動承擔職能，進一步優化上下互動的工作機制。進一步整合全區口徑的各類獎勵、補貼，做大、做活區級基金。

3.提高監管水平 合力監管守住底線

形成“政府監管機構—專業管理公司—托管銀行”的監管流程。子基金經營交由基金受托管理機構和托管銀行，同時引入第三方審計、社會監督。通過及時公開基金的投入動向、規模與使用情況，減少監管層次與信息不對稱，降低政府監管成本、提高監管效率。

4.多方配合協作 切實做好風險防控

區財政部門牽頭完善基金管理辦法，在允許收益讓渡時完善相應的風險承擔機制。區級基金管理方應切實代表政府履行好出資人職責，定期監督檢查子基金投資運作情況、資金使用情況、財務收支情況，并視工作需要委托專業機構開展專項審計，保障基金安全運行、國有資產保值增值。子基金管理人應建立嚴格的風控合規體系和內部管控制度，定期向區級基金報送基金運作、財務報表及投資進展等情況。

5.客觀評價績效 制定多維評估標準

區級基金應以基金帶動社會股權投資的規模、推動上市項目的數量、對戰略性產業的企業投資規模、對當地初創企業扶持情況、申請專利及推動科技成果轉化的數量、政府基金退出的收益、促進當地就業情況、退出后企業的狀況等為標準進行評價。

6.搭建投資服務平臺 吸引社會資本落地

建議成立專門的服務平臺，為投資機構提供優質的本地化增值服務，包括舉辦項目對接會，免費為落地基金提供辦公場地等。街道協助子基金及其已投項目提供工商注冊、稅務登記、政策申報、人才培訓等落地服務，打造“全程化、保姆式”服務體系。

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