嘉興：立法構筑文明高地

徐平

2019年8月9日，嘉興市人大常委會表決通過了《嘉興市文明行為促進條例》，該條例將于2020年1月1日起實施。嘉興市通過地方立法對不文明行為說“不”，進一步提升社會文明水平，讓文明行為成為市民的一種生活習慣。

2011年，嘉興市被命名為第三屆全國文明城市，隨后于2015年、2017年連續通過全國文明城市復查，實現了全國文明城市“三連冠”。文明城市是嘉興的一塊金字招牌，也是嘉興人的驕傲。與此同時，提升社會文明程度正日益成為廣大市民的新期待。然而在全市“社情民意大走訪、‘八八戰略大宣講、思想觀念大解放”活動走訪過程中，群眾對公共場所吸煙、車窗拋物、亂停亂放、亂扔垃圾、亂穿馬路、犬類擾民等不文明行為反響強烈，尤其是隨著外來人口增多，還有逐步抬頭的趨勢。面對這些不文明的“小事”我們有說“不”的辦法嗎？

4月11日，嘉興市八屆人大常委會召開第十七次會議，聽取審議了《嘉興市文明行為促進條例（草案）》（以下簡稱草案）;6月25日至26日，嘉興市八屆人大常委會召開第十八次會議對草案修改稿進行審議。兩次審議都決意對不文明行為說“不”，決定從文明行為的基本規范入手，以法治的剛性和硬度推動文明生活方式和文明習慣的養成，讓文明行為成為市民的一種生活習慣。8月9日，嘉興市八屆人大常委會召開第十九次會議表決通過了《嘉興市文明行為促進條例》;9月27日，省十三屆人大常委會第十四次會議批準了該條例，并將于2020年1月1日起實施。

15次集體討論和修改

2019年4月，嘉興市八屆人大常委會召開第十七次會議，會上，市司法局局長周梅芳受市政府委托，對草案作了說明。周梅芳介紹，當前，市委、市政府陸續啟動了城市快速路、子城城市客廳、南湖湖濱區塊改造等“百年百項”工程建設。隨著文明城市創建的深化和升級，嘉興市迫切需要一部綜合性、系統化、內容全面的促進文明行為的地方性法規。

據悉，起草單位市文明辦非常重視，成立了法規草案起草領導小組和法規草案起草小組，并通過5個市級網站、8個市級部門和3個商業網站的微信公眾號（微博、APP）發放調查問卷，廣泛征集應倡導的文明行為、應反對的不文明行為，共征集到2萬余條意見，其中包括“不文明駕駛、不文明過馬路、不文明居住、不文明養犬”等行為。

據介紹，條例草案征求意見稿的主要內容包括文明行為基本規范、鼓勵與支持、實施與監督、法律責任等。市人大教科文衛委對此提出了審議意見，認為廣大市民群眾和履行社會管理職責的相關部門及基層組織，對于依法規范文明出行、環境衛生、社區管理、網絡空間等方面的呼聲越來越高，通過立法可以進一步界定道德層面和法律層面的文明行為，從而引導人們踐行文明行為規范，懲戒不文明行為。

針對意見稿中關于違法懲罰的規定，市人大教科文衛委建議，絕大部分的不文明行為均屬輕微違法行為，將其作為不良信息記入信用檔案過于嚴厲，應該認真研究，慎重使用。

更值得一提的是，市人大法制委在草案一審后與表決前的統一審議中，先后召開了20多個座談會，并根據各方意見，對草案進行了15次集體討論和修改，形成了比較完善的草案修改稿。尤其是草案修改稿中進一步梳理歸納禁止性規范，對“妨礙他人使用機動車公共充電樁”“施工、裝修噪聲擾民”等不文明行為說“不”，得到了常委會組成人員和有關方面的高度認可與肯定。

“地方法規要突出對重點領域的整治?！睂徸h中有的常委會組成人員指出，要堅持問題導向，用足用好地方立法權，突出現有的不文明行為，設置禁止性規范和法律責任，加強法規的懲戒力度，能夠有效釋放“不敢違、不可違、不愿違”的效應。有的常委會組成人員建議，除了罰款之外，還可以增加別的處罰方式，比如文明志愿行為折抵罰款等。據此，在法制委員會修改草案的過程中，對條例的體例結構做了較大調整：一方面刪除有關倡導性規范，授權相關職能部門組織、指導制定公共文明行為公約以及村規民約等行為規范;另一方面刪除重復上位法的有關規定以及已有上位法規定且不適宜作為倡導性規范的有關內容。

不少常委會組成人員在審議中強調，經過法制委員會修改后的草案修改稿瞄準了嘉興市現有的重點不文明行為進行整治，建立了教育、激勵、懲戒機制，以法治的剛性和硬度推動文明生活方式和文明習慣的養成，這對增強全體市民的法治理念、法治精神，提升社會文明程度，增強城市競爭力具有重要意義。

法規只有短短的26條

嘉興市人大常委會堅持認為，地方立法要立足管用好用，能減則減，不在乎條文多少;要精準設計條款，重視可操作可執行真管用，不能成為虛罰，更不能成為虛法。該部法規只有短短的26條，可以說是全國最短的文明行為促進法規。法規雖短小，但卻很管用，條例不但提出了重點治理方面的內容，還相應地設立了法律責任，讓廣大市民在一部法規中明明白白地了解法規倡導什么、要求什么、禁止什么，了解不文明行為由哪個部門管，了解實施不文明行為要受到哪些處罰。

據悉，市人大常委會結合“嘉興市民最討厭的‘十大不文明行為”投票結果，發揮地方立法拾遺補缺功能，出臺的條例對一些無上位法規定且急需地方立法規制或者雖有規定但急需細化和補充的不文明行為予以規范。

近些年來，因玩手機發生導致交通事故發生的案例明顯增多。為確保車輛、行人更加安全，路口更加通暢，針對“低頭玩手機”過馬路等行為，條例作出了禁止性規定，行人通過路口或者橫穿道路時瀏覽手持電子設備或者嬉鬧的處警告或者5—50元的罰款。

條例對高空拋物、違法排放噪聲、違法吸煙、車輛內向外拋撒垃圾以及其他廢棄物等不文明行為規定了相應的行政處罰。比如，妨礙他人使用機動車公共充電樁的，由綜合行政執法部門責令改正，可以罰20—200元。針對機動車進入綠道，殘疾人機動輪椅車以外的非機動車進入步行綠道，并不聽勸阻的，規定綜合行政執法部門可以處一定數額的罰款。對于不按公共停車泊位標識方向停放或者越線停放機動車的行為，明確由公安機關處罰，并根據行為人的主觀惡性程度，可以罰50—100元。

針對控煙工作面廣量大，如何體現可操作性，是常委會組成人員和有關部門一直關心的問題。原先的草案規定由衛生健康主管部門作為唯一的執法主體。法制委員會在審議后建議借鑒上海、廣州、杭州等地做法。出臺的條例對此明確了執法主體為“衛生健康主管部門或者市、縣（市、區）人民政府確定的部門”;同時，考慮到可操作性的問題，條例刪除了原先草案中追究公共場所經營者未履行勸阻、制止義務的法律責任，確?？責煿ぷ髂苷嬲涞匾娦?。

規范獎懲? 倡導社會文明

社會各方面對條例的制定非常關注，都希望不要以罰代管，也要注重激勵約束。在審議中，不少常委會組成人員也認為，除了罰，還要有鼓勵，通過獎勵、信用體系等促進公民行為文明。對文明行為立法，不要都是冷冰冰的內容，可以讓法規更接地氣一些，更容易被廣大市民所遵守。為此，條例注重運用警告、責令改正、易科等教育手段和鼓勵倡導手段，突出法的教化和引導功能。

前些年，公共場所突發急病后，無人相救、沒人敢救的案例屢屢發生。類似“集體的沉默”不斷重演，主要是擔心“救人不成反擔責”。為此，條例對實施緊急現場救護行為作出了鼓勵性規定，并明確該行為受法律保護。

“志愿服務和志愿者精神是城市文明程度的重要標志”。有常委會組成人員建議，在法規中要完善志愿服務積分管理、嘉許回饋等制度，進一步維護志愿者和志愿服務組織的合法權益，確保文明創建為民利民，文明城市共建共享。

條例提出，要創新制度，探索建立文明行為記錄制度，將公民參加慈善公益、志愿服務、文明行為宣傳教育、不文明行為舉報勸導等行為予以記錄，并作為實施榮譽表彰獎勵、積分加分等措施的依據。同時，還規定要建立健全鼓勵、表彰文明行為長效機制，形成全民共建文明的良好氛圍。例如，條例規定要建立對道德模范、見義勇為先進個人等文明先進人物的關愛幫扶機制，設立民間道德獎等等。

“《嘉興市文明行為促進條例》即將施行，它是一部很好地體現了運用法治手段解決道德領域突出問題，將社會主義核心價值觀融入法治建設方面的法規，也是嘉興市精神文明建設領域法治建設的又一重大進展，它的實施必將進一步推進嘉興的文化文明高地建設工作更上一層樓，讓全國文明城市更加文明?！奔闻d市人大常委會法工委的同志說。

（嘉興市人大常委會法工委? 供圖）